案例來源：遼寧省大連市中級人民法院（2023）遼02民終7650號民事裁定書

裁判要旨：一審法院認為，本案屬政府主導的行政行為引發的政策性理解及執行爭議，應由政府負責處理。本案不屬于平等主體之間因財產和人身關系引發的糾紛，不屬于人民法院受理民事案件的受案范圍。二審法院認為，本案糾紛涉及特困人員的認定條件、救助供養待遇的發放，均不屬于民事案件的受理范圍。

基本案情

上訴人（原審原告）：某鎮人民政府（以下簡稱鎮政府）

被上訴人（原審被告）：董某某

鎮政府在上訴事實和理由部分述稱，董某某系鎮政府轄區的特困戶，一直由鎮政府救助和供養，因與政府簽訂《大連太平灣臨港經濟區土地補償及安置協議書》和《大連太平灣臨港經濟區補償協議書》，董某某實際領取319,368.70元補償款。但董某某自2023年2月至2023年8月，一直由鎮政府供養，本人沒有任何實際花銷。經大連市監察委核定：董某某自2023年2月起至2023年8月，不再符合特困戶的相關政策規定標準，不應該再領取特困供養費，但其違法領取特困供養金22,552元，系不當得利，屬于民法調整范圍。

一審法院認為，原告認為被告取得搬遷補償款后不符合救助和供養條件。本案系按國家政策文件規定及大政發（2023）31號《大連市人民政府關于進一步健全特困人員救助供養制度的實施意見》和大民發（2023）107號《大連市最低生活保障辦法實施細則》規定有關補助款發放所引發的糾紛，屬政府主導的行政行為引發的政策性理解及執行爭議，應由政府負責處理。本案不屬于平等主體之間因財產和人身關系引發的糾紛，不屬于人民法院受理民事案件的受案范圍。裁定：駁回鎮政府的起訴。

二審法院認為，上訴人在本案中主張被上訴人在領取了動遷款后不符合特困戶的認定條件要求返還此后發放的特困補助金。根據《大連市人民政府關于進一步健全特困人員救助供養制度的實施意見》（大政發〔2023〕31號）規定，特困人員救助供養的申請、終止，均需要履行相關的行政審批手續，本案糾紛涉及特困人員的認定條件、救助供養待遇的發放，均不屬于民事案件的受理范圍，一審裁定駁回上訴人的起訴并無不當。裁定：駁回上訴，維持原裁定。

法律分析

本案主要涉及鎮政府要求董某某返還特困供養金是否屬于民事糾紛、是否屬于人民法院民事案件管轄范圍問題。鎮政府認為屬于民法上的不當得利，因而屬于人民法院民事案件管轄范圍；法院認為，這是政府行為，不屬于民事糾紛，不屬于人民法院民事案件管轄范圍。那么，我們就來從法律層面進行一些分析：

第一，何為民事案件？判斷民事案件需要考慮哪些要素？

民事案件就是民事主體之間發生的人身或財產糾紛。關于這個問題，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）有明確規定。《民法典》第二條規定：“民法調整平等主體的自然人、法人和非法人組織之間的人身關系和財產關系。”每部法律都有著自己的調整范圍，不是無限管轄，比如刑法調整刑事法律關系，民法調整民事法律關系，行政法調整行政法律關系。因此，理解民事法律關系，要考慮兩點：一是必須是平等的民事主體之間。二是涉及的內容是民事主體之間的人身或財產關系，否則也不屬于民法調整。對于民事主體之間地位平等，應當從實質進行分析，而不是僅僅看外表。比如，行政機關一般代表和行使國家行政權力，其與公民之間地位是不平等的，如果僅僅從外表看，他們之間形成的法律關系就不是民事法律關系。但是，對此要進行具體分析：如果行政機關是行使行政權力，如對公民的違法行為進行處罰，或者是進行戶籍管理等，那么，此時雙方之間形成的法律關系就是行政法律關系；如果行政機關不是行使自己的行政權力，如與某建筑公司簽訂建設工程合同，對辦公樓進行建造，那么，此時雙方之間形成的法律關系就是民事法律關系。

第二，人民法院民事案件受案范圍

基于民法有著自己的調整范圍，那么，人民法院民事案件也有自己的受案范圍，非民事案件當然就不屬于人民法院民事案件受案范圍，就不應受理；如果已經受理，則應當裁定駁回起訴。《中華人民共和國民事訴訟法》第三條規定：“人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財產關系和人身關系提起的民事訴訟，適用本法的規定。”第一百一十九條規定：“起訴必須符合下列條件：(一)原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織;(二)有明確的被告;(三)有具體的訴訟請求和事實、理由;(四)屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。”第一百二十四條規定：“人民法院對下列起訴，分別情形，予以處理：(一)依照行政訴訟法的規定，屬于行政訴訟受案范圍的，告知原告提起行政訴訟;(二)依照法律規定，雙方當事人達成書面仲裁協議申請仲裁、不得向人民法院起訴的，告知原告向仲裁機構申請仲裁;(三)依照法律規定，應當由其他機關處理的爭議，告知原告向有關機關申請解決;(四)對不屬于本院管轄的案件，告知原告向有管轄權的人民法院起訴;(五)對判決、裁定、調解書已經發生法律效力的案件，當事人又起訴的，告知原告申請再審，但人民法院準許撤訴的裁定除外;(六)依照法律規定，在一定期限內不得起訴的案件，在不得起訴的期限內起訴的，不予受理;(七)判決不準離婚和調解和好的離婚案件，判決、調解維持收養關系的案件，沒有新情況、新理由，原告在六個月內又起訴的，不予受理。”第一百五十四條規定：“裁定適用于下列范圍：(一)不予受理;(二)對管轄權有異議的;(三)駁回起訴;(四)保全和先予執行;(五)準許或者不準許撤訴;(六)中止或者終結訴訟;(七)補正判決書中的筆誤;(八)中止或者終結執行;(九)撤銷或者不予執行仲裁裁決;(十)不予執行公證機關賦予強制執行效力的債權文書;(十一)其他需要裁定解決的事項。對前款第一項至第三項裁定，可以上訴。裁定書應當寫明裁定結果和作出該裁定的理由。裁定書由審判人員、書記員署名，加蓋人民法院印章。口頭裁定的，記入筆錄。”

第三，本案董某某是否應認定為特困供養戶，是行政機關的具體行政行為，屬于行政法律關系，而非民事法律關系

本案中，公民董某某系鎮政府轄區的特困戶，一直由鎮政府救助和供養，因與政府簽訂《大連太平灣臨港經濟區土地補償及安置協議書》和《大連太平灣臨港經濟區補償協議書》，董某某實際領取319,368.70元補償款。后監察委核定，董某某多領取特困供養金20000余元。從形式外觀看，根據監察委核定，董某某多領取的該特困供養金屬于不當得利。何為不當得利呢？所謂不當得利，是指得利人獲得利益沒有法律上的根據。《民法典》第九百八十五條規定：“得利人沒有法律根據取得不當利益的，受損失的人可以請求得利人返還取得的利益，但是有下列情形之一的除外：(一)為履行道德義務進行的給付;(二)債務到期之前的清償;(三)明知無給付義務而進行的債務清償。”但是，不當得利糾紛系基于民事法律關系，其適用的前提是屬于民法調整范圍；如果不屬于民法調整范圍，則不構成不當得利。本案中，政府與董某某之間就董某某是否應被認定為特困供養戶、該20000余元特困供養金是否屬于多給的資金等問題，系政府的具體行政行為，雙方之間是不平等的法律關系，即行政法律關系，而非平等主體之間的民事法律關系。有人可能會說，政府與董某某之間不是簽訂了合同嗎？但該合同只是政府與董某某之間形成行政補償關系的依據，也不是平等的民事法律關系。所以，政府向人民法院對董某某提起民事訴訟，就缺乏法律依據，人民法院應當不予受理；已經受理的，應當依法裁定駁回起訴。

是否可以提起行政訴訟？

那么，既然雙方之間形成的是行政法律關系，那么，政府是否可以對董某某提起行政訴訟呢？不可。行政訴訟是典型的“民告官”，只能是公民、法人等行政相對人提起行政訴訟；行政機關只能作為被告，不能作為原告，也不得提起反訴。《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱行政行為，包括法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為。”

筆者觀點

筆者認為，既然行政機關已經認定董某某多領取的特困供養金20000余元屬于“不當得利”，就可通過行使行政職權依法追繳該“特困供養金”20000余元，而不能通過民事訴訟解決。董某某如果不服，可依法提起行政訴訟。這樣，法律關系就理順了，這也是通過法治思維和法治方式解決法律問題。