要點提讀

◎行政公益訴訟訴前程序適度司法化是訴前程序雙重屬性的基本要求，也是實現(xiàn)訴前程序價值功能的必然選擇，更是突破訴前程序?qū)嵺`困境的現(xiàn)實需要。

◎吸納公眾參與訴前程序是檢察機關(guān)主動引入外部監(jiān)督的最有效的方式，既符合司法民主和司法公開的要求，也符合公益訴訟協(xié)同、督促之訴的獨特屬性。

行政公益訴訟制度是公益訴訟檢察制度的核心，而絕大多數(shù)行政公益訴訟案件為訴前程序案件，這在一定程度上表明訴前程序決定了行政公益訴訟檢察制度的發(fā)展。然而，當前行政公益訴訟訴前程序缺少司法化要素，檢察機關(guān)的實質(zhì)處斷權(quán)面臨制約不足的風險，不利于訴前程序獨特價值功能的發(fā)揮。

行政公益訴訟訴前程序適度司法化，指公益訴訟訴前程序應具備公開透明、多方參與、親歷等司法一般特征，以及主動、協(xié)同、非終結(jié)等區(qū)別于傳統(tǒng)司法的公益訴訟特殊屬性，同時對于訴前程序中檢察機關(guān)的實質(zhì)處斷權(quán)予以制約，防止檢察權(quán)逾越界限。適度司法化是訴前程序雙重屬性的基本要求，也是實現(xiàn)訴前程序價值功能的必然選擇，更是突破訴前程序?qū)嵺`困境的現(xiàn)實需要。

訴前程序的儀式化表達

司法在現(xiàn)實生活中的重要地位以及功能發(fā)揮，需要安排具有標榜意義的儀式進行烘托，因此對訴前程序進行適度的儀式化表達必不可少。儀式化表達主要包括行政公益訴訟檢察建議等文書制作的儀式化和文書送達的儀式化。通過司法儀式的集中表達，既有利于彰顯檢察權(quán)的權(quán)威性，又有利于對訴前程序中檢察機關(guān)的實質(zhì)處斷權(quán)予以制約。

文書制作儀式化，指行政公益訴訟檢察建議等法律文書在形式上的嚴肅性、正式性。行政公益訴訟檢察建議的制作主體應統(tǒng)一是檢察院而非檢察院內(nèi)設機構(gòu)，文書格式嚴格遵循法律文書規(guī)范，采用正式法律文書封皮等。文書送達儀式化，指采用公開宣告送達等方式，改變行政公益訴訟檢察建議等法律文書“文來文往”的單方制發(fā)模式，通過明確訴前程序法律文書宣告送達的適用范圍、參加人員、場所、程序等規(guī)范，與行政機關(guān)、公益受損方、第三方面對面，提升訴前程序的公開透明性和親歷性。

訴前程序的規(guī)范化再造

行政公益訴訟訴前程序的規(guī)范化再造，具體包括提升檢察建議質(zhì)量、保障行政機關(guān)異議權(quán)以及主動接受內(nèi)部監(jiān)督。

一是提升檢察建議質(zhì)量。制發(fā)檢察建議是檢察機關(guān)的法律監(jiān)督行為，應以事實為依據(jù)，以法律為準繩，符合法治理性要求。一方面，事實認定精準化。檢察機關(guān)應在全面調(diào)查核實的基礎(chǔ)上，列明公益受損、行政機關(guān)違法以及二者之間存在關(guān)聯(lián)關(guān)系的證據(jù)。另一方面，法律適用精準化。行政公益訴訟檢察建議的法律依據(jù)就是通常所說的“以法律為準繩”，即檢察機關(guān)判斷案件的法律規(guī)范，包括正式法律淵源和非正式法律淵源。總之，行政公益訴訟檢察建議的內(nèi)容應符合檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能定位，從法律層面建議行政機關(guān)履行監(jiān)管職責，建議內(nèi)容應屬于實施法律規(guī)范的范疇，而非泛化的不具有法律屬性的一般管理內(nèi)容。

二是保障行政機關(guān)的異議權(quán)。訴前程序的督促、協(xié)同之訴的特征，容易造成檢察機關(guān)對法律正當程序的忽視。相較于2009年《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》，2023年《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》專門增加了被建議單位異議的條款，但實踐中檢察機關(guān)主動告知行政機關(guān)異議權(quán)不多。賦予行政機關(guān)對公益訴訟檢察建議提出異議的權(quán)利，有利于檢察機關(guān)客觀中立進行判斷，提升訴前程序的公正性。因此，檢察建議應列明被建議行政機關(guān)具有提出異議的權(quán)利以及提出異議的方式和期限。檢察機關(guān)收到行政機關(guān)異議后，應當及時進行復核，聽取行政機關(guān)意見，經(jīng)檢察長或檢察委員會討論后作出決定，送達行政機關(guān)并書面告知行政機關(guān)理由。

三是完善內(nèi)部監(jiān)督管理機制。檢察機關(guān)的一體化運行優(yōu)勢有利于實現(xiàn)行政公益訴訟訴前程序的內(nèi)部監(jiān)督制約，當前的重點是強化對檢察建議和磋商的管理和規(guī)范。一方面，要細化訴前檢察建議報送上級檢察機關(guān)備案、上級檢察機關(guān)依職權(quán)修改或者撤回檢察建議、檢察建議落實效果評估標準以及結(jié)案規(guī)范等工作機制。特別是上級檢察機關(guān)依職權(quán)修改或者撤回檢察建議，本質(zhì)是對行政公益訴訟訴前程序中檢察機關(guān)實質(zhì)處斷權(quán)的一種限制。另一方面，磋商已正式寫入《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》，未來檢察機關(guān)可能會大量運用磋商方式辦理訴前程序案件。應盡快對磋商進行法定化規(guī)范，避免出現(xiàn)檢察權(quán)濫用的風險。

訴前程序的社會化運行

公民參與司法，對司法公正、司法民主、司法公信力以及司法能力提升均具有促進作用。一直以來，檢察機關(guān)都面對既當“運動員”又當“裁判員”的質(zhì)疑。檢察權(quán)作為一種國家公權(quán)力，并非對權(quán)力擴張和權(quán)力濫用天然免疫。相較于自我監(jiān)督，引入外部監(jiān)督更有利于檢察機關(guān)消除外部對其“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的質(zhì)疑，而吸納公眾參與訴前程序是檢察機關(guān)主動引入外部監(jiān)督的最有效的方式，既符合司法民主和司法公開的要求，也符合公益訴訟協(xié)同、督促之訴的獨特屬性。

其一，對突出的公益受損問題是否通過訴前程序解決，聽取公眾意見，進行民主決策。對公益訴訟檢察語境中“公共利益”范圍的界定，應恪守法定主義，但在缺乏法律規(guī)定的情形下，檢察機關(guān)不應以缺乏依據(jù)為由拒絕受理群眾反映強烈的公益受損問題。但是，也不能片面依靠立法來克服這種現(xiàn)實局限。國家利益和社會公共利益的享有主體本質(zhì)上是社會大眾，檢察機關(guān)更應秉持能動司法理念，借助公眾參與提升檢察機關(guān)通過訴前程序介入的正當性。

其二，探索行政公益訴訟檢察建議公開化。以公開為原則、不公開為例外，是司法公開的應有之義。最高人民檢察院《檢務公開工作細則》規(guī)定，對涉及公共利益的，檢察機關(guān)應主動向社會公開。因此，訴前程序全過程一般應向社會公眾公開，允許新聞媒體公開報道。公開內(nèi)容主要包括訴前檢察建議形成過程以及建議理由、依據(jù)和結(jié)果，訴前檢察建議公開可以使社會公眾全面了解其制發(fā)過程和依據(jù)等，從而對訴前程序進行外部制約和監(jiān)督。

其三，在訴前程序引入公開聽證。檢察機關(guān)通過公開聽證聽取行政機關(guān)、違法行為人、人民監(jiān)督員和專家等多方主體意見，有利于全面、客觀、準確了解案件事實，有利于訴前程序的針對性和實效性。公開聽證使檢察機關(guān)作為中立者進行裁決，削弱了檢察機關(guān)履行實質(zhì)處斷權(quán)的單方、書面和行政化色彩，符合司法權(quán)運行的公開性、親歷性、多方參與等特征，有利于提升訴前程序的科學化和公信力。

其四，完善行政公益訴訟檢察建議落實效果第三方評估機制。對行政公益訴訟檢察建議落實過程和結(jié)果，檢察機關(guān)通過專家論證、人大代表參與、媒體監(jiān)督等方式聽取第三方意見，據(jù)此決定后續(xù)是否提起訴訟或者作出終結(jié)審查決定，有利于提升對訴前程序?qū)嵭У谋O(jiān)督。

其五，完善公益訴訟技術(shù)支持體系。公益訴訟的線索排查、調(diào)查取證、效果評估等環(huán)節(jié)對技術(shù)要求較高，僅依靠檢察機關(guān)無法高效完成辦案過程。檢察機關(guān)應借助專業(yè)人士，推動公益訴訟與技術(shù)深度融合，提升其專業(yè)、科學水平，防止單方作出決斷，避免對檢察機關(guān)“外行監(jiān)督內(nèi)行”的質(zhì)疑。