劉奇洪/文 上海四大新城嘉定、松江、青浦、奉賢作為上海大都市圈第一圈層，將通過打造科技創新功能節點，發展成上海大都市圈第四層次——全球功能性節點城市。

其中，嘉定圍繞汽車全產業鏈，形成以高新技術產業為先導，先進制造業和現代服務業為支撐的產業格局；松江以G60科創走廊為戰略支點，驅動“松江制造”邁向“松江創造”；青浦發揮長三角生態綠色一體化示范區的帶動作用，打造“科技成果一流轉化高地和技術服務中心”；奉賢放大美妝產業優勢，建設生物醫藥全球創新創業基地。

目前，嘉定、松江、青浦、奉賢還只是上海主城區的衛星城，不足以成為獨立的全球綜合性節點城市，要從衛星城轉變為具有反磁力中心功能的“新城”，四大新城應該在哪些方面發力？

現實與目標的差距

“十四五”時期，上海確定了嘉定、松江、青浦、奉賢、南匯五個新城作為重點支持發展的新城，要求“產城融合、功能完備、職住平衡、生態宜居、交通便利”，功能定位是獨立的綜合性節點城市。后因南匯新城作為上海臨港新片區核心，升格為上海大都市圈第二層次——綜合性全球城市，因此，作為上海轄區內的全球功能性節點城市就剩下嘉定、松江、青浦、奉賢，在數量上也正好與江蘇、浙江達到平衡的各四個。

作為大上海重要組成部分的四大新城，嘉定、松江、青浦、奉賢分別在地鐵11號線、9號線、17號線、5號線的帶動下，一方面加強了與主城區聯系，另一方面享受著地價升值。

但由于上海四大新城的鄰居是中國縣市“天花板”，尤其江蘇昆山、太倉與嘉定、青浦之間隔了一條明顯的經濟發展“陷落帶”，上海想依靠四大新城獨立發揮輻射功能，現實與目標仍有差距。

世紀之交通過的《上海市城市總體規劃(1999-2023)》，提出了“新城”的概念，并確立了上海“中心城——新城——中心鎮——一般鎮”四級城鎮體系。其中，“新城”作為上海城鎮體系重要一環，選擇的是區（縣）政府所在城鎮、依托重大產業及城市重要基礎設施發展而成的中等規模城市，總共規劃了寶山、嘉定、松江、金山、閔行、惠南、青浦、南橋、城橋及空港新城、海港新城11個新城，人口規模一般為20-30萬人。

此次規劃的新城，數量多，但單個規模小，不足以達到分流人口和產業的目的。上海市“十一五”規劃綱要，撤銷了空港新城和惠南新城，留下9個新城正好與上海9個郊區縣一一對應。然而，這種新城規劃與行政建制的對應，雖兼顧了地方利益，但也使得新城與中心城、新城與新城之間不易實現統籌發展，同時閔行、寶山兩大新城與主城區連為一體，相對獨立空間不復存在，因而，上海市“十二五”規劃綱要又把新城數量由9個壓縮至7個，撤銷了閔行、寶山兩大新城，同時嘉定、松江兩大新城被要求建設長三角地區綜合性節點城市。在上海市“十三五”規劃綱要中，南匯借力臨港新片區、青浦憑借旅游休閑功能、奉賢（南橋）依靠化工產業集群，綜合性節點城市功能逐步明確，于是，松江、嘉定、青浦、奉賢（南橋）、南匯一同被定位成“長三角城市群綜合性節點城市”，上海新城數量由7個減至5個，五大新城正式寫進了2023年獲批的《上海市城市總體規劃（2023—2035年）》，又由于南匯新城列為上海大都市圈第二層次——上海臨港新片區核心，作為上海大都市圈第四層次的新城又減少為嘉定、青浦、松江、奉賢四個。

四大新城中，除了嘉定的汽車產業為上海地標性產業外，松江、青浦、奉賢的產業發展并不突出。松江的電子信息、裝備制造、生物醫藥等產業雖有一定規模，但產業特點并不顯著；地處滬蘇浙交匯的青浦，不經意間成為了中國最大民營快遞業集聚區，集中了中國快遞業最多頭部企業總部，但土地資源短缺限制了進一步發展；奉賢的美妝產業雖有起步，能否成氣候存疑；嘉定汽車以外的智能傳感器及物聯網、在線經濟等產業已起步，但似乎沒成氣候。分布于四大新城的“多、散、小”傳統產業依然占居相當大比重，尤其鎮級產業集聚區集中了大量中小制造企業和倉儲企業。

在功能上，嘉定被賦予了市級科教功能和新能源智能網聯汽車產業發展功能，同時嘉定江橋納入虹橋國際開放樞紐區；松江被賦予了市級科教功能和G60科創走廊起點；青浦因處于滬蘇浙交匯和具有江南水鄉古鎮特色被賦予長三角生態綠色一體化發展示范區，同時青浦徐涇、華新（部分）納入虹橋國際開放樞紐區；奉賢因金匯港以東、大治河以南劃入為上海臨港新片區，因此，奉賢一方面作為上海臨港新片區城市依托，另一方面也是金山化工區的城市依托。

就總體而言，嘉定、松江、青浦、奉賢四大新城離“產城融合、功能完備、職住平衡、交通便利”獨立的綜合型節點城市定位依然差距甚遠，發展依然走的是TOD（“地鐵+房地產”）模式，且社區教育、生活服務、醫療衛生、管理服務及金融郵政等基礎公共服務設施供給不足，與上海主城區差距甚遠，尤其青浦、奉賢遠不足以成為“反磁力吸引中心”，表現結果依然是土地城市化快于人口城市化和產業城市化。

四大新城能否成為獨立的全球功能性節點城市？

上海四大新城與過去發展衛星城不同，強調了“獨立”，也就是對上海主城區而言能夠產生“反磁力”，同時作為上海大都市圈第一圈層，對上海大都市圈其他區域又能產生吸引力，但事實上“四大新城”成為獨立的全球功能性節點城市仍有待發展。

（一)嘉定

嘉定，秦漢婁縣（婁邑）轄地，隋唐昆山縣轄地，均屬現昆山轄地；宋寧宗嘉定十年（1217年），以年號為名，嘉定設縣；明清，嘉定為太倉州管轄。清初，嘉定軍民抵抗滿清，嘉定慘遭“三屠”，元氣大傷，后江蘇、安徽其他地區人口填充，嘉定人口、經濟得以恢復；又因長江挾帶泥沙導致嘉定陸地不斷東延、北擴，清雍正二年（1724年）析東面轄地為寶山縣。現嘉定大體上以瀏河（婁江）與江蘇太倉為界，以吳淞江與青浦、閔行為隔，東為寶山，東南與上海主城區（長寧、普陀）接壤，且成為虹橋國際開放樞紐區重要組成部分。嘉定與江蘇太倉、昆山不僅歷史關系悠久，而且因為地緣相近，嘉定成為上海經濟向江蘇輻射重要“橋頭堡”，G312、G204、G2/G42、G15/G4221、京滬鐵路、京滬高速鐵路、南沿江高速鐵路、滬蘇通鐵路等均由嘉定境內穿越而過。

在上海郊區中，嘉定被賦予了較高的功能定位：一是把上海重要產業汽車產業布局嘉定安亭，使得嘉定形成了汽車全產業鏈布局，尤其20世紀后20年，上海大眾汽車憑借一款“桑塔納”車型賺得盆滿缽滿，現上海汽車產業由嘉定安亭一統天下發展為三分天下（嘉定安亭——上海大眾、浦東金橋——上海通用、臨港新片區——上海特斯拉），但嘉定安亭還是憑借汽車全產業鏈和新能源智能網聯汽車成為上海最為重要汽車生產基地。

二是嘉定為上海重要的科研基地，1958年嘉定就定位為“上海科學衛星城”，集中了中國科學院、中國電子科技集團、中國核工業集團、中國航天科技集團、上海汽車集團直屬研究機構，在計算機、智能傳感器及物聯網、光電技術、硅酸鹽材料、核工業、航天技術、新能源智能網聯汽車、聲學技術等領域居于領先研究水平。

三是嘉定為上海定位大學城，擁有同濟大學、上海大學兩個校區，每年能夠為嘉定提供大批高質量技術人才。

四是嘉定進入全域高質量產城融合發展階段，江橋虹橋國際開放樞紐區、安亭汽車城、南翔鐵路物流樞紐和高端醫療集聚區、嘉定科教新城支撐了嘉定全域高質量城市化。

在上海四大新城中，嘉定似乎最具備獨立的綜合型節點城市功能，然而在上海大都市圈人口通行最便捷的城際軌道交通網絡中，雖然規劃和建成了環嘉定高鐵站群（寶山站、太倉站、太倉南站、昆山南站、上海西站、上海虹橋站），但嘉定沒有城際軌道交通節點，連接嘉定與上海主城區呈“九曲十八彎”的地鐵11號線只不過是通勤族代步工具，對外出行不便還是嘉定新城最大短板。

（二）松江、青浦

松江、青浦是上海的“根”，青浦崧澤文化、松江廣富林文化記錄了上海最早的人類活動，唐宋時期位于青浦的青龍港（白鶴鎮）記錄了上海港開港歷史，唐宋華亭縣到明清松江府，再到近代上海特別市，顯示青浦、松江在上海發展過程中具有特殊地位。

松江集中了上海東華大學、上海外國語大學、上海對外經貿大學、上海工程技術大學、上海立信會計金融學院等高校；滬蘇湖高速鐵路與滬昆高速鐵路在松江匯合并設樞紐站，松江新城成為G60科創走廊起點，并被賦予了科技創新策源地功能；在產業發展方面，松江以電子信息、裝備制造、生物醫藥為發展方向。青浦金澤、練塘、朱家角西部諸鎮，因處于滬蘇浙交匯和具有江南水鄉古鎮特色，與江蘇蘇州吳江、浙江嘉興嘉善被賦予長三角生態綠色一體化發展示范區；青浦徐涇、華新（部分）因納入虹橋國際開放樞紐區，以電子信息、裝備制造、快遞總部、會展商務等產業為主。

松江、青浦地處連接太湖與黃浦江水路要沖，尤其青浦淀山湖還是上海2500萬人“大水缸”。如果說長江要“共抓大保護、不搞大開發”，那么黃浦江上游尤其連接太湖與黃浦江水路要沖兩岸，更應以“不開發”為原則，一切以“做減法”為核心。

事實上，青浦東為虹橋國際開放樞紐區，西為長三角生態綠色一體化示范區，處于中間的青浦新城城市功能處于相對弱化狀態。松江，歷來為上海通往浙江的門戶，滬昆高速鐵路松江南站成為了上海西部門戶站，滬蘇湖高速鐵路在松江與滬昆高速鐵路交匯，使松江南站更成為上海西部樞紐站，也進一步強化了松江作為G60科創走廊戰略支點作用，但如何驅動“松江制造”邁向“松江創造”，成為科技創新功能節點城市，松江科教資源并不相配：一方面，松江缺乏上海乃至全國頂級的科研機構，離科技創新策源地差距甚遠，另一方面，松江大學城優勢專業與松江城市定位并不匹配，松江大學城優勢專業偏重于外國語（上海外國語大學）、法律（華東政法大學）、外貿（上海對外經貿大學）、紡織（東華大學）、財經（上海立信會計金融學院）和工程技術應用（上海工程技術大學），缺乏產業共性研究和基礎研究人才培養。

（三）奉賢

奉賢置縣始于清雍正四年（1726年），歷史相對短暫，沒有松江、青浦、嘉定的歷史遺存、文化遺產。奉賢不是上海曾經重點規劃的“產業三角”（嘉定安亭汽車、寶山鋼鐵、金山石油化工），傳統產業大多是上海邊緣產業，而比奉賢還遠的金山則是上海石油化工、精細化工重點發展區域。黃浦江把上海大陸部分分成兩部分，曾經位于浦東的郊區縣川沙、南匯合并成國家級新區——浦東新區，奉賢盡管也屬于浦東區域，其中，大治以南、金匯港以東區域列為上海臨港新片區，但真正發展還有待時日。

奉賢以南橋鎮為核心，在上海大都市圈產業規劃中，希望放大美妝產業優勢，建設生物醫藥全球創新創業基地。美妝產業與生物醫藥及醫療器材產業密切相關，奉賢相鄰的上海臨港新片區、松江新城均以生物醫藥及醫療器材產業為主導產業，除了有較大發展空間外，介于時尚產業與生物醫藥產業之間的美妝產業，奉賢發展優勢似乎不太明顯。

上海“四大新城”如何發展？

上海“四大新城”真正能夠通過吸引人才/人口、疏解主城區產業、分流主城區功能，做到“獨立”發展的，首推嘉定和松江。

奉賢一半區域列為了上海臨港新片區，上海臨港新片區依托于南匯新城，推進“產城融合”發展，很顯然，遠遠不夠。上海臨港新片區奉賢區域，只有依靠奉賢新城，與上海臨港新片區配套發展，才能做到“產城融合”發展，奉賢應該圍繞上海臨港新片區產業發展引進相關科研機構和高校。在產業選擇上，一是為新能源汽車整車企業上海特斯拉配套，奉賢新城發展汽車零部件產業，二是美妝產業向上海臨港新片區生物醫藥產業靠近，既走時尚產業之路，更走高科技產業之路。

嘉定最大短板是對外交通。能否把環嘉定高鐵站群為我所用，而不是因高鐵站“虹吸”作用淪為腹地，應以嘉定新城為核心，謀劃嘉定新城地鐵樞紐，以最短的直線距離連接周邊高鐵站，在嘉定新城形成“十”字形地鐵樞紐。

松江應以加強科教資源為重點，引進全國乃至全球一流科研資源和高校資源，真正使松江成為G60科創走廊科技創新策源地，重點發展新一代信息技術、生命健康產業、大數據等前沿產業，以前沿產業共性技術實現“松江創造”和“松江智造”。

（作者為江蘇省張家港市委黨校特聘專家）