審理土地山林確權類行政裁決案件可適用變更判決

文/郭修江 張巧云

作者單位：最高人民法院

【裁判要旨】

本案通過指明行政裁決基礎爭議為民事爭議，人民法院對民事糾紛，原本就享有完全的司法裁判權；結合最高人民法院《關于適用行政訴訟法若干問題的解釋》（以下簡稱《行政訴訟法解釋》）第140條第2款關于行政裁決案件一并審理民事爭議無需另行立案的規定，以及自然資源確權行政裁決行為涉及款額的確定，從實質化解爭議角度出發，認為人民法院在查明事實、證據充分確鑿的情形下，可以依照行政訴訟法第七十七條規定，依法作出變更判決，直接將土地、山林等自然資源權屬判決確認給爭議一方。

□案號

一審：（2023）桂10行初123號

二審：（2023）桂行終506號

再審審查：（2023）最高法行申1486號 再審：（2023）最高法行再134號

【案情】

再審申請人：廣西壯族自治區隆林各族自治縣新州鎮民強村民委員會江管農業經濟合作社（以下簡稱江管社）。

被申請人：隆林各族自治縣人民政府、廣西百色市政府、隆林縣新州鎮民強村民委員會六我農業經濟合作社（以下簡稱六我社）、隆林縣新州鎮民強村民委員會南林農業經濟合作社（以下簡稱南林社）。

爭議地名為“可六”，面積43.5畝；爭議各方為六我社、江管社、南林社。六我社、江管社對爭議地全部面積主張權屬，南林社對爭議地中的7.95 畝主張權屬。1954 年，原隆林聯合自治區政府

向六我社部分村民頒發 5 份土地房產所有證。1981 年，原隆林縣革命委員會向江管社頒發林權證。1990 年，廣西自治區政府向六我社兩位村民頒發集體土地建設用地使用證，之后兩位村民在爭議地上各建一棟住宅樓。2003 年，隆林縣政府向六我社部分村民頒發 8 份土地承包經營權證。

2000 年，六我社與江管社對爭議地發生權屬糾紛。隆林縣新州鎮民強村人民調解委員會作出調解書，以江管社持有林權證為由，確認爭議地歸其所有。2011 年，新州鎮政府組織各方當事人現場勘驗，各方簽字確認的現場勘驗筆錄記載：六我社從土改、合作化、四固定、1982 年實行生產責任制至今，一直在爭議地內耕種。2023年，隆林縣政府作出隆政處（2023）2 號處理決定（第一次確權），將爭議地確權歸六我社所有。后隆林縣政府將該決定撤銷。2023 年，隆林縣政府組織各方當事人再次現場勘驗，確認：1. 江管社提交的林權證四至范圍涉及爭議地。2. 六我社提交的 5 份土地房產所有證、8 份土地承包經營權證、兩位村民所建兩棟住宅樓四至范圍均涉及爭議地。3. 南林社提交的 3 份土地房產所有證指認不出具體位置。后經鑒定，8 份土地承包經營權證的公章用印時間與實際不符。

2023 年，隆林縣政府作出隆政處字（2023）1 號處理決定（第二次確權），決定：爭議地歸江管社所有；撤銷 8 份土地承包經營權證中涉及本案爭議地的部分。百色市政府復議維持上述決定。六我社不服，訴至法院。隆林縣人民法院（2023）隆行初字第 5號行政判決認為，江管社持有的林權證要素不齊，不能作為確權依據，遂判決撤銷隆政處字（2023）1 號處理決定。江管社不服，提起上訴。百色市中級人民法院（2023）百中行終字第 78號行政判決認為，隆政處字（2023）1號處理決定未將持證人列為當事人即撤銷 8 份土地承包經營權證，程序違法，遂判決撤銷一審判決和隆政處字（2023）1 號處理決定，責令隆林縣政府重新作出處理決定。2023 年 10 月 28 日，隆林縣政府作出隆政處（2023）4 號處理決定（以下簡稱 4 號處理決定），即本案被訴行政行為（第三次確權），決定：爭議地歸江管社所有。百色市政府作出百政復決字（2023）第 7 號復議決定（以下簡稱 7 號復議決定），維持 4 號處理決定。六我社不服，提起本案訴訟，請求撤銷 4 號處理決定、7 號復議決定，撤銷江管社持有的林權證，責令隆林縣政府重新處理。

【審判】

百色市中級人民法院一審認為，六我社持有的 5 份土地房產所有證雖涉及爭議地，但已失去法律效力；8 份土地承包經營權證真實性存疑。江管社以林權證主張權屬，有事實和法律依據。4 號處理決定將爭議地確權歸江管社所有正確。遂判決駁回六我社的訴求。六我社不服，提起上訴。廣西壯族自治區高級人民法院二審判決撤銷一審判決、4 號處理決定、7 號復議決定，由隆林縣政府重新作出處理決定。

最高人民法院再審審查認為，二審判決在查清案件事實、證據充分情形下，未對爭議地權屬直接作出判決，而是判決隆林縣政府重新作出行政行為，有違行政訴訟法實質化解行政爭議的立法目的，可能存在適用法律和判決方式不當，裁定提審。

最高法院再審審理認為，基于六我社提交的 5 份土地房產所有證和長期管業事實，可以確認爭議地應屬于六我社集體所有。根據行政訴訟法第六十條第一款和《行政訴訟法適用解釋》第 140 條第 2 款關于審理行政裁決案件，一并審理民事爭議的，不另行立案的規定，結合自然資源確權行政裁決行為涉及款額的確定，符合變更判決適用條件，依照行政訴訟法第七十條第（一）項、第七十七條第一款、第八十九條第一款第（二）項和第三款，《行政訴訟法解釋》第 119 條第1 款的規定作出再審判決：撤銷一、二審行政判決，撤銷 7 號復議決定，變更 4 號處理決定關于爭議地權利歸屬的內容，爭議地可六面積 43.5 畝屬六我社農民集體所有。

【評析】

土地、山林等自然資源權屬糾紛，法律規定應當由行政機關先行作出行政裁決，當事人不服行政裁決，可以依法提起行政訴訟。人民法院對行政裁決行為所處理的民事爭議，享有完全的司法裁判權。為了在行政訴訟中實質化解爭議，經審理認為被訴行政裁決行為違法、裁決結果錯誤，且根據現有證據能夠確定爭議地權利歸屬的，人民法院可依照行政訴訟法第七十七條規定作出變更判決，直接確定爭議地的權利歸屬，實質化解行政爭議。

一、行政裁決的民事基礎法律關系

追溯行政裁決的由來，其起因是存在民事爭議。解決平等主體間的民事權益活動，本是司法權領域的一項司法職能。隨著行政管理范圍的不斷擴大，由于部分爭議涉及的問題技術性和專業性強，行政機關擁有較強的專業技術知識和行政管理經驗，由其處理具有程序簡便、方法靈活、救濟迅速的特點。對于部分平等主體間的民事權益糾紛，法律、法規增加規定由行政機關先行處理的程序，即采用行政裁決方式處理部分平等主體之間的民事權益糾紛。如土地管理法第十六條、森林法第十七條、草原法第十六條等。

基于行政裁決的基礎法律關系原本屬于民事關系，只是因行政機關的介入產生行政裁決的結果，故行政裁決引發的行政訴訟具有不同于其他行政案件的特點，即具有民事性、居間性和準司法性的特征。當事人針對行政裁決提起行政訴訟時，其訴訟請求實質包括作為民事訴訟原告的民事訴訟請求，當事人的民事權益請求已包含于并轉化為一種行政訴訟請求。行政裁決案件的審理中，既有行政法律關系，又有民事法律關系；既有行政爭議，又有民事爭議，行政裁決與其所涉民事爭議密不可分，行政爭議、民事爭議中的事實認定、證據采信以及裁判理由和結果必然相互影響。如果只解決行政爭議，而不審理相關民事爭議，案件的實體處理缺乏完整性。根據行政訴訟法全面審查被訴行政行為合法性原則以及實質解決行政爭議的訴訟目的，人民法院在對行政行為合法性作出判決的同時，應當對相關民事爭議一并作出處理。

二、山林確權行政裁決案件中適用變更判決涉及的司法權邊界

司法變更權是法院對行政機關具有裁量性的行政行為進行司法審查后，認為該行政行為欠缺合理性、正當性，基于合理公正的原則予以變更行政行為內容的權力。與撤銷判決不同，變更判決是司法權對行政權的直接介入，可以說是司法機關替行政機關作出了新的行政行為。這就涉及司法權與行政權的分工和沖突。對于必須由行政機關作出行為行使職權的帶有明顯行政權特征的事項，涉及司法權和行政權的沖突和邊界，法院還是不宜直接作出變更判決，來替代原行政行為。

而山林確權行政裁決案件的特殊性在于，因其本質屬民事爭議，而非對行政權的判斷和評估，人民法院在查清案件事實后直接變更行政裁決內容，是司法裁判對民事權利的最后救濟和終局保障，是對涉及行政裁決的司法救濟享有終決權的體現，并不構成司法權對行政權的擴張，也并非司法機關替行政機關作出了新的行政行為。從行政訴訟法規定的變更判決的情形，可以看出變更判決的立法核心價值，在于追求訴訟經濟與維護行政相對人的合法權益，徹底解決糾紛。基于行政裁決類案件的民事性，且不涉及對行政權邊界的侵犯，將此類案件的判決方式擴至變更判決，不構成權力邊界沖突，具有法理基礎。

三、變更判決的法定適用條件

行政訴訟法第七十七條第一款規定，行政處罰明顯不當或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的，人民法院可以判決變更。所謂涉及對款額的確定、認定確有錯誤，通常是指被訴行政行為涉及的錢款的具體數字確定，或者與款額相關聯的權利歸屬的認定出現錯誤，主要包括兩種情形：一是行政補償、行政賠償案件中，涉及賠償、補償具體數額的計算確有錯誤的；二是土地、山林、草原確權行政裁決案件中，涉及爭議地中各方權利歸屬具體面積數額的確定確有錯誤的。同時，行政訴訟法第六十一條第一款明確，人民法院在審理行政機關對民事爭議所作的裁決案件中，可以一并審理相關民事爭議。《行政訴訟法解釋》第 140 條第 2 款進一步確定，審理行政機關對民事爭議所作裁決的案件，一并審理民事爭議的，無需將民事爭議另行立案，可以一并審理行民爭議的方式化解行政裁決引發的爭議。本案中，爭議山林的權利歸屬問題是爭議的核心問題。4號處理決定將爭議地 43.5 畝山林權屬確權給江管社集體所有。二審經審理認為，4 號處理決定將爭議地 43.5畝山林認定歸江管社所有確有錯誤，爭議地 43.5 畝山林應當屬于六我社所有，案件屬于行政行為涉及對款額的認定確有錯誤的情形，二審本應依照行政訴訟法第七十七條規定，依法作出變更判決，實質化解爭議，但是，卻作出了撤銷重作判決。該判決適用法律和判決方式錯誤，依法應予再審改判。

四、實質化解行政爭議的立法目的

土地、山林確權案件，屬于典型的行政裁決案件。實踐中，由于對變更判決適用范圍的理解不到位，存在大量的以撤銷重作判決代替變更判決的案例，產生循環訴訟，糾紛長期不能解決。往往是法院撤銷政府作出的確權決定后，當事人對政府重新作出的處理決定不服，再次申請行政復議，對復議決定不服再次提起行政訴訟。案件經過復議、一審、二審，撤銷重作后，又一次循環往復。有的案件經過三、四輪撤銷重作，實質爭議的土地、山林權利歸屬問題依然不能解決。本案亦經過政府兩次確權，法院兩次撤銷重作。本應適用變更判決實質解決行政爭議的案件，適用撤銷重作判決，極大地降低了行政和司法效率，浪費行政、司法資源和民事爭議當事人雙方的人力和財力，嚴重損害司法公信力和司法權威。爭議土地、山林等自然資源因糾紛無解決而被長期擱置，社會財富得不到及時、有效地開發利用，甚至因糾紛長期不能解決，引發嚴重的群體性事件，一些當事人長期申訴上訪，影響社會和諧穩定。行政訴訟法第一條規定，行政訴訟法的立法目的之一是解決行政爭議。根據行政訴訟法全面審查被訴行政行為合法性原則以及實質解決行政爭議的訴訟目的，人民法院在對行政行為合法性作出判決的同時，應當對相關民事爭議一并作出處理。變更判決與撤銷重作判決，均屬于行政訴訟法規定的法定判決方式。但是，與撤銷重作判決相比較，變更判決直接確定爭議事項的處理結果，無需被告另行作出行政行為，更有利于行政爭議的實質化解。在符合變更判決法定適用條件的情形下，人民法院選擇適用撤銷重作判決，違背行政訴訟法關于解決行政爭議的立法目的，屬適用法律和判決方式錯誤，依法應予改判。相對于撤銷并責令重作，適用變更判決，直接對民事爭議作出判決，符合行政訴訟法實質解決行政爭議的立法目的，避免了當事人因為行政機關拖延重作或者亂重作而遭受“二次傷害”，有利于社會關系盡早穩定，可以最大限度地節約司法和行政資源，提高訴訟效率，減少當事人訴累，起到事半功倍的效果。