個稅改革的要點

“妙手”和“急所”是圍棋中的兩個術語。圍棋是錯綜復雜的，個人所得稅本質上也是如此。在錯綜復雜的局面中，要抓住要點下出“妙手”，下出妙手后，就會出現“急所”，需要有一系列的應對之策。

此次個稅改革要點一：對部分勞動所得實行綜合征稅。此次個稅改革是從分類征收邁向綜合征稅的第一步。此次草案把工資薪金所得、勞務報酬所得、稿酬所得、特許權使用費所得四項勞動所得都納入征收范圍。然而，特許權使用費到底是屬于財產性所得還是勞動性所得引起了不小爭議。

要點二:優化調節稅率結構。以現行工資、薪金所得稅率為基礎，將按月計算應納稅所得額調整為按年計算，并優化調整部分稅率的級距。

要點三：提高綜合所得基本減除費用標準。基本減除費用標準從每月3500元提到每月5000元，社會對此關注最為熱切。

要點四：設立專項附加扣除。規定子女教育支出、繼續教育支出、大病醫療支出、住房貸款利息和住房租金這四項與人民群眾密切相關的專項附加扣除。

要點五：增加反避稅條款。針對個人不按獨立交易原則轉讓財產，在境外避稅地避稅、實施不合理商業安排，獲取不當稅收利益等避稅行為，賦予稅務機關按合理方法進行納稅調整的權力。

個稅改革的幾大爭議

本次改革方案的目的是增加個稅調節分配的力度。但是，改革草案引發了大量的社會爭議，主要集中在以下幾個方面。

第一，免征額設為5000元到底合不合理？依據是什么？有的人大常委會委員甚至提出，免征額設為1萬元才行。在北上廣這樣的城市，生活成本已經很高，需要提高免征額，而在中西部地區生活成本較低，統一提高免征額是否合適？

第二，最高邊際稅率是不是還應該保持在45%？現在全球面臨減稅浪潮，美國個稅最高邊際稅率是39.6%，明顯低于我國。有的國家試圖采用高稅率，比如法國奧朗德政府曾經征收富人稅，結果導致大量富人改變國籍。在全球競爭加劇的背景下，為吸引高凈值人群，是否還需要將稅率保持在45%？

第三，到底按個人征還是按家庭征？如果按個人征，那么一些費用扣除不是由個人負擔的，而是家庭共同負擔，比如住房是以家庭名義買的，是夫妻而不是個人在養孩子，這種情況扣哪一方的費用呢？如果按家庭征，那什么是家庭呢？不能說戶口本上的就是家庭，因為戶口本是可以隨時改變的。

第四，增加住房貸款利息和住房租金扣除，會不會對房地產市場產生較大影響？美國1986年稅制改革是一次影響很大的改革，那次改革允許個稅中住房貸款利息作為費用扣除，結果對房地產市場起了很大的推動作用。我國采取這個政策，實際是降低了民眾的住房費用，有可能會刺激房地產市場投資。

第五，應不應該增加其他專項扣除？比如贍養老人支出。

第六，是否考慮地區差異？每個地區生活成本不一樣，像費用扣除之類，是按照每個地區設定的標準還是全國統一的標準？

第七，從稅務局角度來看，稅務局關心三個“怎么辦”的問題。廈門大學楊斌教授在很早以前，就提出針對自然人征稅會產生三個問題：一是納稅人不申報怎么辦？當納稅人感到稅收痛苦的時候，就可能不申報稅款了，那么稅務局能不能知道民眾沒申報的情況呢？二是納稅人虛假申報怎么辦？例如，納稅本來得了1萬元，結果謊稱得了5000元，稅務局知不知道呢？三是申報了不繳納怎么辦？當納稅人以資金緊張為由不繳納稅款，稅務局是否有足夠的強制力量讓納稅繳納呢？

個稅改革的制約因素

此次改革初衷是提高個稅調節收入分配作用，然而個稅對分配的調節作用受到兩大先天因素制約，使其作用不能得以充分發揮。

第一，納稅群體少。衡量個人所得稅對分配的調節作用，就是看征稅前基尼系數和征稅后的基尼系數的差，如果征稅后導致基尼系數下降很大，說明個人所得稅對調節收入分配作用很強。而個人所得稅對調節收入分配作用取決于兩點，一是稅收累進性，就是累進稅率設計；二是平均稅率，就是所有人交的稅占所有人收入的比。即使稅收累進性很高，比如最高邊際稅率設為100%，但納稅人群體少，它對調節收入分配的作用也是有限的。目前，我國個稅納稅人數量不會太多，至少，一半農民是不需要納稅的。

第二，個稅難以對資本實行綜合征收并實行累進稅率。把資本所得進行綜合征稅，并實行超額累進稅率行不行？很遺憾，全球都很難做到。因為現在全球化時代，資本流動性很強，資本配置方式多樣，稅收不宜過度地干預資本要素配置，不宜使用超額累進稅率。個人所得稅調節分配作用先天就被制約了。從中國現實來看，勞動分配份額處于下降趨勢，資本分配份額處于上升趨勢，這是符合世界潮流的。

由于個稅這兩種因素制約，個人所得稅調節分配作用實際上不像大家想象的那么大。

當前調節分配的著力點在哪里？十九大報告指出，當前的主要矛盾是人們對美好生活的向往與發展不平衡不充分的矛盾。地區之間發展不平衡不充分，對收入分配的影響是很大的，這才是改革的要點，或者發揮改革手筋的地方。像社會保障制度改革、減貧、縮小地區差距和城鄉差距政策等，均對調節收入分配發揮重要作用。

個稅改革難調收入分配

總結而言，關于個人所得稅調節收入分配問題，可以有以下幾點理性認識。

第一，個稅改革難以達成共識，但有“共識”的是，大家都認為個人所得稅能調節收入分配，這個“共識”的科學性需要深入分析。

第二，世界經驗表明，用個稅調節收入分配，水大而舟小，任重而肩弱，個稅改來改去，用力多而收效微。

第三，絕對公平是無法實現的，改革只能在理想與現實當中尋找平衡。把所有調節分配希望都寄托在個人所得稅身上是很難實現的。

第四，影響收入分配的財政手段很多，其效果也大多好于個稅，比如減貧、社會保障支出、教育支出等。

各國對個稅調節收入分配的作用也是不斷深化認識的。二戰結束后很長時間，一些發達國家將個人所得稅邊際稅率設得非常高，上個世紀八十年代后，不斷降低邊際稅率，而且讓資本所得的稅率低于勞動所得。比如瑞典等北歐國家把資本所得與勞動所得徹底分開，勞動所得采用累進稅率，資本所得繼續保持比例稅率。還有不少國家干脆對個人所得稅采取單一稅，例如俄羅斯個稅對納稅人所有所得實行13%的單一比例稅率。當前，全球化背景下個人所得稅的變革趨勢是：政策目標由公平向效率傾斜；引入分類制因素；整體累進性在降低。

個稅改革的“妙手”

基于上面的分析，個稅改革對調節分配作用也是有限的。那么此次個稅改革的“妙手”妙在哪兒？

我認為，這次改革的作用，不在于能調節多大程度的分配，而是在于其推動了稅收征管的現代化。中國90%的稅是企業繳納的，10%是居民繳納的（不考慮稅收轉嫁因素）。而美國67.1%的稅是居民繳納的，32.9%是企業繳納的。這樣就導致一個問題，中國的宏觀稅負很難說高，但是由于稅壓在企業頭上，企業就覺得稅負重。現在稅收征管機制一系列制度安排是針對企業來設計的，對自然人的征稅機制還沒有充分建立起來。

我們知道，企業是創造價值的主體，稅收過多地集中在企業，對促進生產發展和經濟增長不利。而由于稅收集中在企業，它導致我國稅收征管體系建設是圍繞企業而轉，例如，金稅工程是通過發票監控，提高增值稅的征管能力；日常的稅收稽查，重點放在企業所得稅和增值稅上。即使是個人所得稅，由于我國長期實行分類征收，它就可以大量采用源泉扣繳的方式，納稅人毋需直接面對稅收部門，稅收征管機制建設也就不需要在強化對自然人稅收征管上下功夫。

這次個稅改革，馬上讓稅務局面臨三個“怎么辦”的問題，這就要求征管機制流程再重構，最終推動稅收征管現代化，從長遠看，有助于推動國家治理能力提高，我想這是個稅改革草案所隱含的真正妙手。

個稅改革的“急所”

個稅涉及到國家和社會的關系這個根本性的問題，假如個稅改革草案最終通過，在個稅實施中要應對兩個緊迫的問題。

第一，綜合治理。個稅改革將對我國稅收征管機制造成非常嚴重的挑戰，光靠稅務部門自己的力量是無法勝任個稅管理的，它需要各部門聯手合作實行綜合治理。一是建立全面的納稅代碼制度，每個納稅人都有自己的稅務代碼，這個代碼可以是身份證號，也可以是社會保障號，這個納稅賬號是終身唯一的，逃稅的信息都在賬號里體現出來。二是落實個人資產實名登記制，這樣有助于監控納稅人資本性所得。三是推行現金管理制度，為防止逃稅，超過一定數額的報酬不準使用現金，只能走銀行。四是要構建全國聯網的個人涉稅信息平臺，因為個人在全國各地取得勞務報酬，必須建立全國聯網的個人信息涉稅平臺才行。綜合治理需要稅務局、銀行、公安、社會保障等聯合起來，以稅務為中心形成合力，這樣才能有效打擊逃稅。

第二，要發揮地方積極性。綜合治理光靠中央政府是不行的，因為國家這么大，涉及到那么多納稅人，因此一定要發揮地方積極性。可以將個稅作為省級政府主體稅，因為我國省級政府管轄區域很大，大多數省份面積相當于一個中等規模的國家，在這種情況下，將個人所得稅作為省級地方稅從征管便利和征稅激勵等角度看均有較大優勢。

個稅改革的最大意義

總結以上分析，關于此次個稅改革，我有如此三點判斷:其一，個人所得稅改革是讓納稅人意識蘇醒的一招。納稅人意識不光包括納稅人義務，還包括納稅人權利意識。現在稅制主要是對企業征稅的稅種，納稅人意識很難激發出來。這次草案一公布，就像是陰天時打了一場雷，讓大家的納稅意識蘇醒。

其二，個稅改革倒逼著稅收征管機制進行巨大的改革，進而推動稅收征管現代化。

其三，推動國家治理能力提高。個稅綜合征收將使得國家對社會的滲透力增加，同時納稅人的義務和權利意識得到激發，兩者互動的結果，是讓國家能更好地回應納稅人的需要，納稅人更加理解政府的一些措施，最終推動國家治理能力提高。我想，這是此次個稅改革的最大意義。