【裁判要旨】

1.行政訴訟最長起訴期限的適用條件

行政訴訟最長起訴期限適用條件是，既不知道訴權和起訴期限，也不知道被訴行政行為內容。

2.如何計算土地違法行為追訴時效

《行政處罰法》規定，違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。前款規定的期限，從違法行為發生之日起計算；違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算。根據《最高人民法院函（關于如何計算土地違法行為追訴時效的請示）》（[1997]法行字第6號），對非法占用土地的違法行為，在未恢復原狀之前，應視為具有繼續狀態。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2023）最高法行申5388號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）王雪輝。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）湖南省湘潭市人民政府。

法定代表人談文勝，市長。

委托代理人陳前良，湖南省湘潭市高新區拆遷所工作人員。

委托代理人彭吳清，湖南湘君律師事務所律師。

再審申請人王雪輝因訴被申請人湖南省湘潭市人民政府（以下簡稱湘潭市政府）確認房屋征收補償與拆遷協議無效一案，不服湖南省高級人民法院（2023）湘行終1499號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成合議庭對本案進行了審查，現已審查終結。

王雪輝申請再審稱，請求確認湘潭市政府批準雙馬鎮茶園農居點（以下簡稱茶園農居點）一期建設項目用地違法，確認《房屋征收補償與拆遷協議》無效。主要理由：再審申請人的申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條前四種情形，應當再審。1.裁定駁回起訴確有錯誤。根據《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第十一條第二款、《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款的規定，人民法院應當受理本案。本案應當適用《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第二款規定的20年起訴期限。2.有新的證據足以推翻原裁定。《湘潭市集體土地上房屋拆遷補償安置辦法》（湘政函〔2010〕101號）不具有任何法律效力。根據《中華人民共和國行政處罰法》第二十九條的規定，其違法建造的房屋因自建造之日起超過2年而合法化，故被訴《房屋征收補償與拆遷協議》認定其房屋面積有誤。3.原裁定認定事實的主要證據不足。湘潭市政府不能提供農用地轉用的發改委立項、規劃部門審批手續。湘潭市政府[2023]潭政土用字第18號《集體（個人）建設農用地轉用、使用土地審批單》不具有法律效力。建設用地項目呈報材料時間在簽訂拆遷協議之后，程序違法。4.原裁定適用法律、法規確有錯誤。本案適用《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十一條第一款規定的2年起訴期限錯誤。

湘潭市政府提交意見稱，1.再審申請違反法定程序。再審申請請求已超過原訴訟請求范圍，不屬于再審審查范圍，也不符合行政訴訟“一行為一案件審理”原則。2.二審裁定駁回起訴合法。二審裁定確認王雪輝的起訴已超過起訴期限的事實清楚，適用法律正確。再審申請人提出應適用《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條中20年起訴期限的規定，不符合法定要求。3.茶園農居點一期建設項目的審批符合法律法規規定。4.再審申請人起訴對象錯誤，湘潭市政府非適格被告。本案所涉茶園農居點建設項目只涉及集體建設用地的使用，不涉及集體土地征收。湘潭高新區征地拆遷事務所與再審申請人簽訂房屋拆遷補償協議，符合相關規定，湘潭市政府不是該協議的當事人，再審申請人起訴對象錯誤。5.再審申請人被拆遷房屋已依法進行補償，其合法權益未受到侵害。6.根據《中華人民共和國土地管理法》第二十一條、第二十三條的規定，茶園農居點一期建設項目參照《湘潭市集體土地上房屋拆遷補償安置辦法》進行補償合法有效；根據[1997]法行字第6號《最高人民法院函（關于如何計算土地違法行為追訴時效的請示）》，再審申請人違法建造房屋的行為應當從該行為終了之日起計算，而其違法占地行為在被拆遷之前一直處于持續狀態。根據《湖南省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》第二十條第二款的規定，違法違章建筑物不予補償。因此，再審申請人的未登記面積不能進行補償。請求依法駁回再審申請人的再審申請。

本院認為，《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第二項規定，超過法定起訴期限且無正當理由的，已經立案的，應當裁定駁回起訴。《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十一條第一款規定，行政機關作出行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。本案中，王雪輝于2011年8月9日與湘潭高新技術產業開發區征地拆遷事務所簽訂《房屋征收補償與拆遷協議》，此時就已經知道被訴協議的內容，起訴期限從次日起開始計算。協議未告知訴權和起訴期限，適用當時有效的2年起訴期限。王雪輝于2023年8月提起本案訴訟，已經超過法定起訴期限。一、二審裁定駁回起訴，并無不當。

王雪輝主張本案應當適用《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第二款規定的20年起訴期限。但是，《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十二條規定的20年最長起訴期限適用條件是，既不知道訴權和起訴期限，也不知道被訴行政行為內容。而王雪輝于2011年8月9日簽訂協議時已經知道被訴行政行為的主要內容，不符合20年起訴期限適用條件。該主張不能成立。

《中華人民共和國行政處罰法》第二十九條規定，違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。前款規定的期限，從違法行為發生之日起計算；違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算。根據《最高人民法院函（關于如何計算土地違法行為追訴時效的請示）》（[1997]法行字第6號），對非法占用土地的違法行為，在未恢復原狀之前，應視為具有繼續狀態。因此，王雪輝主張其違法建造的房屋自建造之日起超過2年而合法化，《房屋征收補償與拆遷協議》認定其房屋面積有誤，缺乏事實和法律依據，不予支持。

綜上，王雪輝的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十四條的規定，裁定如下：

駁回王雪輝的再審申請。

審判長 龔 斌

審判員 王毓瑩

審判員 熊俊勇

二〇一七年八月三十一日

法官助理李竺娉

書記員曹芳

附：相關法律、司法解釋條文

1.中華人民共和國行政訴訟法

第四十六條公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。法律另有規定的除外。

因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。

第九十一條當事人的申請符合下列情形之一的，人民法院應當再審：

（一）不予立案或者駁回起訴確有錯誤的；

（二）有新的證據，足以推翻原判決、裁定的；

（三）原判決、裁定認定事實的主要證據不足、未經質證或者系偽造的；

（四）原判決、裁定適用法律、法規確有錯誤的；

（五）違反法律規定的訴訟程序，可能影響公正審判的；

（六）原判決、裁定遺漏訴訟請求的；

（七）據以作出原判決、裁定的法律文書被撤銷或者變更的；

（八）審判人員在審理該案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的。

2.最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋

第四十一條行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過２年。

復議決定未告知公民、法人或者其他組織訴權或者法定起訴期限的，適用前款規定。

第四十二條公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內容的，其起訴期限從知道或者應當知道該具體行政行為內容之日起計算。對涉及不動產的具體行政行為從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過５年提起訴訟的，人民法院不予受理。

第七十四條人民法院接到當事人的再審申請后，經審查，符合再審條件的，應當立案并及時通知各方當事人；不符合再審條件的，予以駁回。

3．最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋

第三條有下列情形之一，已經立案的，應當裁定駁回起訴：

（一）不符合行政訴訟法第四十九條規定的；

（二）超過法定起訴期限且無正當理由的；

（三）錯列被告且拒絕變更的；

（四）未按照法律規定由法定代理人、指定代理人、代表人為訴訟行為的；

（五）未按照法律、法規規定先向行政機關申請復議的；

（六）重復起訴的；

（七）撤回起訴后無正當理由再行起訴的；

（八）行政行為對其合法權益明顯不產生實際影響的；

（九）訴訟標的已為生效裁判所羈束的；

（十）不符合其他法定起訴條件的。

人民法院經過閱卷、調查和詢問當事人，認為不需要開庭審理的，可以逕行裁定駁回起訴。

4.中華人民共和國行政處罰法

第二十九條違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。

前款規定的期限，從違法行為發生之日起計算；違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算。

5.最高人民法院函（關于如何計算土地違法行為追訴時效的請示）（[1997]法行字第6號）

國土資源部：

你部（原國家土地管理局）［1997］國土［法］字第135號《關于如何計算土地違法行為追訴時效的請示》收悉。經研究并征求全國人大法工委的意見，答復如下：

對非法占用土地的違法行為，在未恢復原狀之前，應視為具有繼續狀態，其行政處罰的追訴時效，應根據行政處罰法第二十九條第二款的規定，從違法行為終了之日起計算；破壞耕地的違法行為是否具有連續或繼續狀態，應根據案件的具體情況區別對待。