行政行為合法性審查要旨：涉行政法的原則、行為、程序、信息公開、征收與補償、復議、訴訟、賠償全程

001.全面審查與行政行為的可分性——宋太宏訴運城市政府、山西省政府土地行政處理案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申1481號行政裁定書

1.全面審查。《行政訴訟法》第八十七條規定：“人民法院審理上訴案件，應當對原審人民法院的判決、裁定和被訴行政行為進行全面審查。”這里所說的全面審查，意在強調不僅要對原審人民法院的判決、裁定進行審查，也要對被訴行政行為進行審查。這是因為，在撤銷訴訟中，理由具備性的核心要件就是被訴行政行為的合法性，二審法院對于原審人民法院的判決、裁定的審查，自然離不開審查被訴行政行為的合法性。但是，所謂全面審查，不能超出一審法院的裁判范圍，不能超出原告的訴訟請求，而原告的訴訟請求恰恰決定了一審法院的裁判范圍。

2.行政行為的可分性。《行政訴訟法》第七十條規定：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為……”法律之所以規定可以“部分撤銷”，就在于有的行政行為具有可分性。所謂行政行為的可分性，是指一個行政行為可以分離成幾個不同的相對獨立的部分，當其中一部分可能不生效力、無效或不合法時，其余部分仍可以有效存在。對于可分的行政行為，當事人可以只針對其中一部分提起撤銷訴訟，在此時，該行政行為的一部分在性質上就屬于被訴的行政行為本身，對于該一部分合法性的審查，就是對被訴行政行為合法性的全面審查。

3.不能在任何訴訟環節隨意提出新的訴訟請求。所謂訴訟請求，就是原告向法院提起的要求審理和判決的申請。訴訟請求不僅可以界定法院的審理范圍，也便于對方當事人在此范圍內提出攻擊防御的方法。如果原告欲要求法院審理此范圍以外的請求，就必須通過另行起訴或通過提出新的訴訟請求來實現。而在訴訟中提出新的訴訟請求，通常須經過對方當事人的同意以及法院的準許，更為重要的是，不能在任何環節隨意提出新的訴訟請求。根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第七十條的規定，“起訴狀副本送達被告后，原告提出新的訴訟請求的，人民法院不予準許，但有正當理由的除外。”在一審期間提出新的訴訟請求尚有如此限制，在二審階段提出，更為法律所不允。

002.是撤銷之訴還是履行法定職責之訴的判斷——趙英軍等20人訴平定縣政府、陽泉市政府土地行政補償案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申2998號行政裁定書

根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十八條的規定，行政訴訟的原告提起訴訟，既可以請求判決撤銷或者變更行政行為，也可以請求判決行政機關履行特定法定職責或者給付義務，還可以請求判決確認行政行為違法或者無效……不同的訴訟請求可能決定了訴訟類型的不同，不同的訴訟類型又決定了起訴條件、裁判標準和判決方式等的不同。究竟屬于一個履行法定職責之訴，還是屬于一個撤銷之訴的判斷的正確與否，足以導致對于案件處理的正確與否。

在履行法定職責之訴中，通常都會包括撤銷一個拒絕性決定和可能存在的復議決定的請求，但這個請求并不是必要的，也不能因為包括一個撤銷拒絕性決定或者復議決定的請求，就此認定這個起訴在類型上屬于撤銷之訴。因為撤銷之訴的性質在于通過撤銷一個為原告設定負擔的行政行為的方式來形成權利。當事人真正的訴訟目標還不是撤銷，而仍然是判令行政機關重新作出一個授益行為本身。

根據《行政復議法》第六條的規定，公民、法人或者其他組織申請行政復議，不僅可以申請撤銷一個具體行政行為，也可以申請行政機關履行法定職責。申請撤銷一個具體行政行為，申請期限應當依照《行政復議法》第九條的規定，自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政復議申請；要求行政機關履行法定職責的申請期限，通常應以行政機關拒絕履行的決定的作出時間起算，行政機關不予答復的則應當以行政機關“未履行”法定職責的具體情況，例如行政復議申請人知道要求行政機關履行法定職責的請求權基礎的時間確定。

003.判決履行與確認違法——王幼華訴洪山區政府不履行法定職責案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申5484號行政裁定書

1.判決履行與確認違法。履行法定職責之訴具有“徹底裁判”的特點，只要所有事實和法律上的前提條件皆已具備，人民法院就應當直接判決行政機關履行原告所請求的法定職責；如果裁判時機尚未成熟，人民法院也應當作出答復判決；只有判決履行沒有意義的情況下才適用“補充性”的確認違法判決。在原告的訴訟請求明確包括判決履行法定職責，且人民法院查明被告不履行法定職責、且不存在判決履行沒有意義的情形下，僅僅判決確認違法，構成遺漏訴訟請求。

2.能否起訴行政機關履行“組織處理”的法定職責。所謂法定職責，應當是一種具體、特定的職責，多數情況下僅憑行政機關單方作出一個行政行為就能直接達到行政相對人所欲追求的法律效果；但在個別情況下，法律、法規規定行政機關應當就某一行政管理事項“組織處理”，這雖然也屬法定職責，但行政法律效果能否實現尚須相關各方共同協力。在后一種情況下，人民法院固然應當判決行政機關履行“組織處理”的法定職責，但在行政機關盡其所能“組織”之后，如果相關各方不予積極配合，不宜就此認定行政機關怠于履行法定職責。

004.行政事實行為不能成為撤銷判決的對象——劉國慶訴芮城縣政府、運城市政府撤銷房屋登記決定及行政復議案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申2930號行政裁定書

《行政訴訟法》第七十四條第二款第一項規定，“行政行為違法，但不具有可撤銷內容的”，“人民法院判決確認違法”。該項所規定的確認違法判決，主要是針對違法的事實行為。所謂事實行為，是與法律行為相對的概念，是指一切并非以發生法律效果為目的，而以發生事實效果為目的的行政措施。事實行為不會對當事人的權利義務產生創設、變更或消滅的法律效果，因而不能成為撤銷判決的對象，在其違法時只能適用確認判決。該項所規定的確認違法判決，還適用于在作出判決前行政行為已經了結，亦即已經執行完畢而無恢復原狀可能或因其他事由而消滅的情形。因為該行政行為已無可撤銷之效力，只能判決確認違法。

005.繼續確認之訴需具備必要且特殊的確認利益——張遠鳳訴丹江口市政府不履行行政復議法定職責案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申9422號

《行政訴訟法》第七十四條第二款規定的是”不需要撤銷或者判決履行的，人民法院判決確認違法”的具體情形，其中第三項是：”被告不履行或者拖延履行法定職責，判決履行沒有意義的。”這里規定的是履行法定職責之訴終結后的繼續確認之訴。所謂繼續確認之訴，并不是一個獨立的訴訟種類，它是在初始訴訟終結之后，為使那些隨訴訟終結被棄置不顧的法律問題繼續得以澄清而提供的一種具有”事后確認”性質的訴訟。所謂”終結”，是指訴訟標的終結。例如，原告提起一個旨在撤銷一個行政行為的撤銷之訴，但在訴訟期間被訴行政行為在法律上或者由于事實原因已經終結，這時，初始的撤銷之訴就告終結，因為人民法院不需要、甚至無法對一個已經終結的行政行為再一次判決撤銷。履行法定職責之訴中也會出現訴訟終結的情形，例如，在原告提起訴訟之后行政機關履行了法定職責，從而使原告的請求獲得了滿足；或者在人民法院作出裁判時法律上或者事實上的客觀狀況使得判決行政機關履行法定職責變得不可能或者沒有意義。

繼續確認之訴的本義，就是允許原告在初始訴訟終結之后請求繼續原來的訴訟，以對已經終結的行政行為以及不履行或者拖延履行法定職責的違法性進行事后確認。但是，正如一般確認之訴需要具備確認的利益一樣，要求繼續確認也要具備某種特殊的確認利益。這些特殊的確認利益包括，存在重復危險、存在恢復名譽的利益、存在進一步請求賠償的可能，等等。在起訴復議機關不履行行政復議決定的訴訟中，如果行政機關在訴訟過程中作出了支持當事人復議請求的行政復議決定，當事人所提起的履行法定職責之訴已告終結，其僅以送達不及時這種輕微程序性瑕疵進行繼續確認訴訟，顯然欠缺確認利益。

006.提起確認無效之訴不能成為規避撤銷之訴起訴期限的“武器”——魏修娥訴利川市政府、利川市國土局土地行政征收案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申4773號行政裁定書

由于確認行政行為無效與撤銷行政行為或者確認行政行為違法一樣，都是基于對被訴行政行為合法性的審查，因此的確存在一種可轉換的關系。正因如此，本院在（2023）最高法行申2720號行政裁定書中曾經指出：“實踐中，真正的無效確認之訴，主要出現于輔助請求中，或者它是遵照法院的釋明采取的一種轉換形式。換句話說，即使原告的請求僅是撤銷，法院經審理認為達到自始無效的程度，也會判決確認無效；反之，如果原告請求的是確認無效，法院經審理認為僅僅屬于一般違法，也會轉而作出撤銷判決。因此，無論原告的訴訟請求是確認無效，還是請求撤銷（或確認違法），法院通常都會對是否違法以及違法的程度作出全面的審查和評價。”嗣后于2023年2月8日起施行的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十四條對此進行了明確，該條第一款規定：“公民、法人或者其他組織起訴請求撤銷行政行為，人民法院經審查認為行政行為無效的，應當作出確認無效的判決。”第二款中規定：“公民、法人或者其他組織起訴請求確認行政行為無效，人民法院審查認為行政行為不屬于無效情形，經釋明，原告請求撤銷行政行為的，應當繼續審理并依法作出相應判決。”在行政行為雖然存在一定程度的違法但并未達到“重大且明顯違法”的情況下，人民法院也不是一概會轉而作出撤銷判決或者確認違法判決，其前提必須是在其提起確認無效之訴時尚沒有超過撤銷之訴的法定起訴期限。否則，提起確認無效之訴就會成為規避撤銷之訴起訴期限的“武器”。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十四條第二款關于“原告請求撤銷行政行為但超過法定起訴期限的，裁定駁回起訴”的規定，說的就是這個問題。

007“情勢判決”的適用前提、判訴對應及行政爭議的有效解決——周士貴訴荊州區政府行政侵權案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申7470號行政裁定書

1.“情勢判決”的適用前提。所謂“情勢判決”，雖然也確認行政行為違法，但嚴格講并不屬于確認之訴的判決方式，而是撤銷之訴的一種例外情形。其含義是指，在針對一個行政行為提起的撤銷之訴中，雖然行政行為違法且依法應當撤銷，但在撤銷該行政行為會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的情況下，人民法院只確認該行政行為違法，但不撤銷行政行為。可見，適用《行政訴訟法》第七十四條第一款第一項規定的“情勢判決”，其前提必須是針對一個行政行為，該行政行為應當撤銷且具有可撤銷內容。

2.判訴對應及行政爭議的有效解決。訴訟種類的誤用，不僅會造成與訴訟請求的不對應，也會使行政爭議的有效解決大打折扣。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十八條第一款第二項規定：“行政訴訟法第四十九條第三項規定的‘有具體的訴訟請求’”，包括“請求判決行政機關履行特定法定職責或者給付義務”。這里所說的“請求判決行政機關履行特定給付義務”，就是指一般給付之訴。與“請求判決行政機關履行特定法定職責”相同，它們都屬于給付之訴，所不同的是，后者是要求判決行政機關作出特定行政行為，前者則是要求判決行政機關作出除行政行為以外的其他各種行為，在許多情況下，這種訴訟涉及的都是事實行為。一般給付之訴被稱為“訴訟上的多用途武器”，當事人不僅可以行使金錢給付和事實行為請求權，也可以行使不當得利返還和后果消除請求權。這些請求權既可能出自行政法律、法規的規定，也可能出自行政行為、行政承諾、行政協議，還可能出自對于民法規范的類推適用。

008.后果清除之訴——陳丙蘭訴鄭州港區管委會支付最低生活保障金案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申 7472 號行政裁定書

縣級人民政府民政部門在最低生活保障家庭的人口狀況、收入狀況、財產狀況發生變化時，應當及時決定增發、減發或者停發最低生活保障金。但是，是否有權撤銷一個自己此前作出的行政行為是一回事，是否依法作出這樣一個撤銷行為是另一回事。撤銷和廢止不僅針對行政行為，而且其自身也是行政行為，因此，必須遵守行政行為的規則，必須符合法律、法規規定的實體和程序方面的各種要求。

一般給付之訴中的后果清除之訴，原告的請求權依據是所謂后果清除請求權，或稱恢復請求權，其目標是通過消除違法行政活動的后果，以恢復原始的狀態。行政機關有權自行撤銷一個行政行為，但違法的撤銷決定也可以被訴請撤銷。撤銷一個違法的撤銷決定的后果是原行政行為“復活”，準確地說，是視為原行政行為自始沒有被撤銷。

人民法院經審理如果認為停發最低生活保障金的決定并不符合法律規定的條件，應當直接撤銷這個停發決定，并按照原告的請求判決行政機關恢復發放。是否符合獲得最低生活保障的條件，既是一個事實問題，更是一個法律問題，人民法院完全可以依照法律法規的規定作出認定。撤銷一個違法撤銷行政行為的決定，既不涉及行政機關的首次判斷權，也無須行政機關再次履行審核程序，更不涉及人民法院對于具體支付金額的計算，因此，沒有作出一個籠統地責令行政機關作出處理的答復判決的必要。

009.規范性文件一并審查的方式——章新寶訴池州市貴池區人民政府等土地行政補償再審案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申3312號行政裁定書

根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百四十八條第二款的規定，”有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第六十四條規定的‘規范性文件不合法’：（一）超越制定機關的法定職權或者超越法律、法規、規章的授權范圍的；（二）與法律、法規、規章等上位法的規定相抵觸的；（三）沒有法律、法規、規章依據，違法增加公民、法人和其他組織義務或者減損公民、法人和其他組織合法權益的；（四）未履行法定批準程序、公開發布程序，嚴重違反制定程序的；（五）其他違反法律、法規以及規章規定的情形。”根據上述規定，對規范性文件合法性的審查，主要集中在職權依據、文件內容和制定程序等方面。

人民法院審查針對規范性文件合法性的再審申請，根據再審理由和案件實際情況，可以針對規范性文件合法性的所有方面進行審查，也可以主要針對再審申請人質疑的方面進行審查。 《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百四十七條第一款規定：”人民法院在對規范性文件審查過程中，發現規范性文件可能不合法的，應當聽取規范性文件制定機關的意見。”這里所說的”規范性文件制定機關”，既包括被請求審查的規范性文件的制定機關，也包括更高等級的規范性文件的制定機關。

人民法院在審查規范性文件是否存在”與法律、法規、規章等上位法的規定相抵觸”的情形時，應當注意聽取上位法制定機關的意見。在上位法制定機關對規范性文件的合法性予以認可，并且不存在與更上一級法律、法規、規章等上位法的規定相抵觸的情況下，應當尊重上級機關的意見。并且，所謂下位法與上位法相抵觸，必須是針對同一事項或對象。在不是針對同一事項或對象時，不能適用上位法優于下位法的規則。

010.規范頒布之訴與任意規范——龐貴紅訴湖北省政府行政復議案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申 535 號行政裁定書

【裁判要旨】修改后的《行政訴訟法》雖然用“行政行為”取代了“具體行政行為”的概念，同時也引入了規范性文件一并審查制度，但這并不是說抽象行政行為就此納入了受案范圍。根據該法第十三條第二項的規定，直接針對“行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令”提起的訴訟，人民法院仍然不予受理。在《行政復議法》未作修改的情況下，行政復議的范圍也是如此。

不予受理針對具有普遍約束力的決定、命令提起的訴訟，既包括不予受理請求撤銷、確認違法或者無效的起訴，也包括不予受理請求判令行政機關制定、發布一個具有普遍約束力的決定、命令的起訴。這是因為，請求行政機關履行的法定職責，必須屬于一個針對特定對象、特定事件的具體、個別的調整。通俗地講，正如請求撤銷的行為必須是一個具體行政行為，請求行政機關作出的行為也必須是一個具體行政行為。

行政訴訟所保護的必須是公民、法人或者其他組織自身的合法權益。提起一個規范性文件的制定、發布之訴，雖然也會給原告自己帶來一定利益，但這種利益僅屬于反射利益，因為行政機關制定或者不制定具有普遍約束力的決定、命令，增加或者減損的只能是不確定的公眾的利益，并不會對原告個人產生有別于公眾的特殊影響。

《道路交通事故處理程序規定》第四十六條第三款規定：“省級公安機關可以根據有關法律、法規制定具體的道路交通事故責任確定細則或者標準。”據此可知，省級公安機關制定具體的道路交通事故責任確定細則或者標準，屬于一個任意規范，而不是強制規范。在法律規定屬于任意規范，也就是行政機關是否采取某一個行動存在裁量余地的情況下，不能簡單地將其定性為一個必須履行的法定職責。

011. 抽象行政行為的判斷標準——黃紹花訴輝縣市政府提高撫恤金標準案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申7073號行政裁定書

可訴行政行為的一個重要標志，就是針對具體事件，并且指向特定個人。但是，個別與一般的區別不能僅根據數量確認，如果具體的處理行為針對的不是一個人，而是特定的或者可以確定的人群時，個別性仍然成立。

法院是解決法律問題的，不宜解決政策問題。對行政機關采取的存在較大裁量余地、具有較多政策因素的處理行為，因其缺乏可以直接適用或參照的法定標準，人民法院很難進行司法審查。

012.涉及第三人合法權益的舉證責任——王玉春訴中原區政府撤銷行政決定案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申5835號行政裁定書

《行政訴訟法》第三十四條第二款規定的“被告不提供或者無正當理由逾期提供證據，視為沒有相應證據”，主要適用于行政機關針對行政相對人作出的損益性行政行為，因為按照先取證后裁決的原則，行政機關在作出一個損益性行政行為時，必須已經搜集到充足確鑿的證據，行政機關在訴訟中不提供或者無正當理由逾期提供證據，則人民法院對該不利行政行為難以支持。但在行政行為涉及第三人合法權益的情況下，簡單適用這一規則，則是將不利后果轉嫁到第三人的頭上。正因如此，《行政訴訟法》第三十四條第二款特別規定：“但是，被訴行政行為涉及第三人合法權益，第三人提供證據的除外。”這一特別規定還表明，行政訴訟的證據并非只應由行政機關提供，凡是能夠證明案件事實的合法證據，都能成為行政訴訟的定案依據。

013.給付請求權不僅限于法律文件的規定——杜三友等人訴臨汾市政府不履行給付待遇案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申3461號行政裁定書

依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇，是行政機關重要的給付義務，但絕不僅僅是給付義務的全部內容。只要公民、法人或者其他組織具有給付請求權，就可以依法向人民法院提起給付之訴。而這種給付請求權，既有可能來自法律、法規、規章的規定，來自一個行政決定或者一個行政協議的約定，也有可能來自行政機關作出的各種形式的承諾。僅當從任何角度看，給付請求權都顯然而明確地不存在，或者不可能屬于原告的主觀權利時，才可以否定其訴權。

提起給付之訴也需要具備一定的起訴條件。例如，如果一般給付之訴涉及金錢給付內容，請求金錢給付的金額須已獲確定；如果須由行政機關事先作出一個行政決定核定給付內容，則應經由提起一個履行法定職責之訴實現其權利要求。提起給付之訴也應遵守期限規定，如果期限屆滿同樣也會喪失訴權。

001.重復起訴的認定——陳前生訴金寨縣政府房屋行政征收及補償協議案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申2720號行政裁定書

重復起訴之所以被禁止，是因為它違反了訴訟系屬、既判力和一事不再理原則。如果允許重復起訴，將造成因重復審理而帶來的司法資源浪費、因矛盾判決而導致的司法秩序混亂以及因被迫進行二重應訴而對被告產生的不便。根據《最高人民法院關于適用＜中華人民共和國民事訴訟法＞的解釋》第二百四十七條第一款的規定，同時符合下列條件的，構成重復起訴：后訴與前訴的當事人相同；后訴與前訴的訴訟標的相同；后訴與前訴的訴訟請求相同，或者后訴的訴訟請求實質上否定前訴裁判結果。

構成重復起訴的要件之一是后訴與前訴的訴訟標的相同。該要件對應的是既判力。所謂既判力是指，判決確定后，無論是否違法，當事人及法院均受其拘束，不得就該判決之內容再為爭執。如果人民法院判決駁回原告要求撤銷行政行為的訴訟請求，即產生被訴行政行為并非違法的既判力，當事人不得在后訴中主張行政行為違法，后訴之法院亦受不得確認該行政行為違法之拘束。故原告提起撤銷訴訟，經判決駁回后，即已確認該行政行為合法，再就同一行政行為提起確認違法之訴，應為前訴之既判力所及。

無論原告的訴訟請求是確認無效，還是請求撤銷（或確認違法），法院通常都會對是否違法以及違法的程度作出全面的審查和評價。在對前訴實體上判決駁回之后，后訴即因前訴已經進行了全面的合法性審查而構成重復起訴。

禁止重復起訴的出發點之一在于訴訟系屬，而訴訟系屬是從人民法院接到起訴狀時開始。因此，按照《最高人民法院關于適用＜中華人民共和國民事訴訟法＞的解釋》第二百四十七條第一款的規定，也許前一訴訟尚在訴訟過程中，也許前一訴訟已經作出生效裁判，總之，無論前一訴訟進展到何種程度，只要已產生訴訟系屬，且符合該條款所規定的三個條件，后訴便構成重復起訴。

002.既判力、訴訟標的與標準訴訟——張剛訴武漢市武昌區政府城建行政征收案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申411號行政裁定書

1.既判力。訴訟標的已為生效裁判所羈束的，裁定不予受理或者駁回起訴。這一規定的理論基礎是既判力。所謂既判力，是指已經發生法律效力的判決、裁定對后訴的羈束力。其作用體現在消極和積極兩個方面。既判力的消極作用是指，基于國家司法權的威信以及訴訟經濟，在人民法院作出生效判決、裁定后，不準對同一事件再次進行訴訟。該消極作用體現的是“一事不再理”，就此而言，與禁止重復起訴屬于同一原理。既判力的積極作用是指，人民法院不得在其后的訴訟中作出與該判決、裁定內容相抵觸的新的判決、裁定。這是法的安定性所決定的。但既判力只對與生效裁判當事人相同的后訴產生訴權的遮斷效果，對于第三者而言，只是禁止作出與生效裁判內容相抵觸的新的判決、裁定，而不是就此剝奪其訴權。

2.訴訟標的。審查行政行為的合法性，更突出地表現為撤銷訴訟的主要任務，修改后的行政訴訟法在撤銷訴訟之外新增了履行訴訟、給付訴訟、確認訴訟等訴訟類型，而在這些類型的訴訟中，常常并沒有一個行政行為存在，因此將行政行為統一地確定為行政訴訟的訴訟標的,難以起到統領各種訴訟類型的作用。即使在撤銷訴訟中，行政行為的合法性也僅只屬于人民法院的審查對象，而審理對象則還包括該行政行為是否對原告合法權益構成侵犯等因行政行為而引起的行政法律關系。如果將審查對象等同于審理對象，就不能揭示訴訟的本質，不會著眼于案件的全部事實。因此，撤銷訴訟的訴訟標的應當是“行政行為違法并損害原告權利這樣一個原告的權利主張”。

3.標準訴訟。在當事人一方人數眾多、針對同一個行政行為分別提起撤銷訴訟的情況下，分別對每一個起訴進行審理，確實不符合訴訟經濟原則；人民法院對被訴行政行為的合法性進行全面審查，也決定了不可能在不同的案件中對同一個行政行為的合法性作出相反的認定。在這種情況下，比較恰當的做法是采用標準訴訟，即，首先審理其中一個或數個有代表性的訴訟，并中止其他訴訟。在首先審理的訴訟中作出的裁判發生法律效力的情況下，如果其他訴訟的當事人認為其案件與首先審理的案件之間并無事實上或法律上的重要區別且案件事實清楚，人民法院可以參照民事訴訟法第五十四條第四款的規定，裁定對中止的訴訟適用已經生效的判決裁定。

003.既判力的時間范圍——利民公司訴周口市政府行政賠償案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申1185號行政裁定書

1.既判力的時間范圍。既判力的界限可以分別表述為時間范圍、物的范圍以及人的范圍。就時間范圍而言，通說認為，既判力的基準時為事實審言詞辯論終結時，確定判決僅對基準時之前發生的事項具有既判力，對基準時之后的事項沒有既判力。正是基于這一原理，《最高人民法院關于適用＜中華人民共和國民事訴訟法＞的解釋》第二百四十八條明確了一種既判力排除的情形，該條規定：“裁判發生法律效力后，發生新的事實，當事人再次提起訴訟的，人民法院應當依法受理。”

2.關于對“裁判發生法律效力后，發生新的事實”的理解。所謂“新的事實”，實質是指在既判力基準時之前沒有發生的新事由，并且由于不具有可預料性，當事人在前訴中對此不可能予以主張。比較典型的例子如，“請求賠償后發性后遺癥損害的訴訟”，由于在前訴中對后發事由不可能預料并主張，原告就可以基于后發后遺癥提起再訴，不受前訴既判力的遮斷。這也意味著，后訴中基于新事由提出的訴訟主張因與前訴具有可分性，從而也就形成了與前訴不同的可以另行起訴的訴訟對象。

004.訴訟標的已為生效裁判所羈束——汪年流訴績溪縣政府土地行政登記案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申354號行政裁定書

根據《最高人民法院關于適用＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第三條第一款第九項的規定，“訴訟標的已為生效裁判所羈束的”，應當不予立案；已經立案的，應當裁定駁回起訴。本條所稱“生效裁判”，既包括生效的行政裁判，也包括生效的民事裁判。生效裁判對于后訴的這種羈束效力，源于生效裁判的既判力。雖然一般認為，既判力的范圍只及于相同的當事人以及相同的訴訟標的，但在有些情況下，判決遮斷效的范圍與訴訟標的的范圍可以存在錯位。亦即，盡管前后兩訴的訴訟標的不同，但前訴判決遮斷后訴。當前訴的訴訟標的成為后訴的先決條件，或者后訴在實質上是對前訴展開的再度爭執時，就是如此。

001.省級政府不具有直接受理烈士申報的職責——劉云卿訴河南省政府不履行法定職責案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申536號行政裁定書

申報烈士的受理機關系縣級人民政府民政部門，省級人民政府具有對逐級上報的評定烈士報告作出審查評定的職責，但不具有直接受理烈士申報的職責。雖然《民政部、人力資源社會保障部、財政部、總政治部關于貫徹實施〈烈士褒揚條例〉若干具體問題的意見》（民發〔2023〕83號）第一條第二款規定：“《條例》施行前犧牲人員的烈士評定工作，適用其犧牲時施行的有關法規。符合規定條件的可以批準為烈士，烈士遺屬的一次性撫恤待遇按照《革命烈士褒揚條例》及其解釋和相關法規規定享受。”但該條款的具體含義是指烈士的評定條件、烈士遺屬的撫恤待遇等實體問題適用犧牲時施行的有關法規的規定，而不是指烈士的申報程序也適用舊法的規定。況且《革命烈士褒揚條例》（國發〔1980〕152號）、《民政部關于貫徹執行《革命烈士褒揚條例》若干具體問題的解釋》（民發〔1980〕63號）也只是明確規定了革命烈士的批準機關，并未明確申報烈士的受理機關。

002.行政訴訟的單一之訴、共同訴訟與一并解決相關民事爭議——張琪麟訴武陟縣政府、三陽鄉政府不履行土地確權職責爭議等案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申3307號行政裁定書

1.行政訴訟基本上系由單一之原告對單一之被告，就單一之起訴聲明及單一之訴訟標的起訴，即所謂的單一之訴，共同訴訟只是單一之訴為原則之下的一種特殊規則。根據《行政訴訟法》第二十七條的規定，行政訴訟中的共同訴訟包括兩種情形。一種是因同一行政行為發生的行政案件，在此情形下，既有可能是由數個行政機關共同作出一個行政行為，也有可能是一個行政行為針對數個相對人作出，如果案件必須合一確定，則可將數個原告或數個被告視為一體，一同起訴或一同被訴。共同訴訟的另一種情形是因同類行政行為發生的行政案件，法律之所以允許合并審理，并非必須合一確定，而是為了訴訟經濟以及防止裁判發生矛盾。但對于同類行政行為，本應分別提起訴訟，只有當人民法院認為有必要時，再將數個起訴合并審理。

2.《行政訴訟法》對一并解決相關民事爭議作出了規定，這一制度對于解決民事行政爭議相互交織、減少循環訴訟、避免民事行政裁判的相互矛盾和相互推諉，均具有積極意義。但是，《行政訴訟法》所確立的“一并解決相關民事爭議”，在性質上是行政爭議與民事爭議“一并解決”，而不是“行政附帶民事訴訟”。確切地說，是為了訴訟便利的考慮將兩個不同性質的訴訟一并審理。一并審理后，仍然存在行政與民事兩類訴訟、兩個爭議。正是基于這一特點，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十八條第一款規定：“人民法院在行政訴訟中一并審理相關民事爭議的，民事爭議應當單獨立案，由同一審判組織審理。”

003.以口頭形式訂立行政協議的審查認定——姜家娜訴蚌埠高新區管委會行政協議案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申2032號行政裁定書

根據相關司法解釋的規定，人民法院審查行政機關是否依法履行、按照約定履行協議或者單方變更、解除協議是否合法，在適用行政法律規范的同時，可以適用不違反行政法和行政訴訟法強制性規定的民事法律規范。但這種適用屬于補充適用，如果行政法律、法規規定某項行政協議必須以書面形式訂立，應當優先適用特別規定。在沒有相反規定的情況下，可以適用《合同法》對于合同形式的相關規定。固然，《合同法》第十條第一款規定，”當事人訂立合同，有書面形式、口頭形式和其他形式”，但在實踐中，口頭形式的合同一般也只適用于標的數額不大、內容不復雜而且能即時清結的合同關系。這是因為，盡管口頭形式的合同具有簡便易行、直接迅速的特點，但因缺乏文字證據，一旦發生糾紛，將會難以舉證，不易分清責任。

004.依法行政原則在行政協議領域中的遵守——王小伏、李夢凡訴金水區政府解除行政協議決定案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申9010號行政裁定書

作為對具體事件的單方面處理，行政行為是典型的、實踐中最常用的法律形式。但是，行政機關可以選擇協商式的處理方式，與公民、法人或者其他組織簽訂設立、變更或終止行政法律關系的協議。雖然行政協議是行政機關與公民、法人或者其他組織協商一致作出，但在特殊情況下，行政機關可以單方變更、解除協議。作出單方變更、解除協議的決定，通常是為了更好地實現公共利益或者行政管理目標，而對合同的履行作出單方調整；有時，也是基于協議存在某種違法的情形。依法行政原則要求行政行為保持合法的狀態，撤銷一切違法的行政行為。這一原則在行政協議領域同樣應當遵守。行政協議的違法性包括通過惡意欺詐、脅迫或者通過對重要問題的不正確、不完整的陳述而促成行政協議的訂立。

005.行政協議具有兩面性——范凱因訴太和縣城關鎮政府、太和縣政府行政協議案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申2289號行政裁定書

行政協議具有兩面性，既有作為行政管理方式“行政性”的一面，也有作為公私合意產物“合同性”的一面。故行政協議既是一種行政行為，具有行政行為的屬性，又是一種合同，體現合同制度的一般特征。因此，對于行政協議無效的判斷，既適用《行政訴訟法》關于無效行政行為的規定，同時也適用民事法律規范中關于合同無效的規定。

行政權力可以委托，如果沒有法律、法規的禁止性規定，也沒有專業性方面的特殊要求，行政機關可以將某一事項的一部或全部委托給其他行政機關、下級行政機關乃至私人組織具體實施。涉及國家重大利益以及涉及公民重要權利的領域以外的具有給付、服務性質的行政行為，尤其是以協商協議方式實施的行為，更是如此。

雖然一般認為，受托主體接受委托后仍應以委托主體的名義實施行為，但只要委托主體不是轉嫁責任，對委托予以認可，并能承擔法律責任，人民法院可以認定委托關系成立。雖然《行政訴訟法》第二十六條第五款規定，“行政機關委托的組織所作的行政行為，委托的行政機關是被告”，但如果行政機關委托的組織參加訴訟更便于查清案件事實，人民法院可以允許其以共同被告或者第三人的身份參加訴訟。受托主體的訴訟參加并不可能對原告的權利義務產生不利影響，因此不能認定為違反法定程序的情形。

請求審查規范性文件的合法性是一種附帶請求，一方面限于被訴行政行為所依據的規范性文件，另一方面應當在提起行政訴訟時就一并提出附帶審查的請求，即使有正當理由，也應在一審法庭調查結束之前提出。

006.行政協議應遵循合同相對性且兼顧相關第三人效力——明燈食品廠訴大冶市政府不履行法定職責案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行再72號行政裁定書

1.行政協議的判斷標準。通說認為，行政協議的屬性應由協議本身客觀判斷，協議當事人的主觀意思并不能作為判斷標準。當時生效的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十一條第一款規定：“行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議。”據此，認定行政協議的客觀標準應當包括以下三個方面：第一，協議的一方當事人是行政機關；第二，協議的內容涉及行政法上的權利義務；第三，協議的目的是為實現公共利益或者行政管理目標。

2.行政協議應遵循合同相對性且兼顧相關第三人效力。民事合同原則上僅具有相對效力，其權利義務關系僅可約束合同雙方當事人。行政協議既采民事合同之形式，合同相對性原則亦應遵循。但行政協議之所以屬于“行政”，自有其不同于民事合同之處。當行政協議屬于補充或者替代諸如征收拆遷這樣的單方高權行為，當行政協議具有針對諸如競爭者、鄰人等第三方的效力，則不應簡單地以合同相對性原則排除合法權益受到行政協議影響的第三方尋求法律救濟。行政協議的功能是為了豐富行政機關的行政手段，增進行政相對方的合作與信任，擴大解決問題的彈性余地，如果法律、法規沒有作相反規定，行政機關原則上有權以協議方式活動，但卻不能通過協議方式擴大法定的活動空間，使之成為規避依法行政的特殊領地，更不能借此減損行政管理相對人的合法權益與救濟權利。

3.履職之訴的請求權基礎。要求行政機關履行職責應當有請求權基礎，也就是行政機關具備當事人所申請履行的特定職責。這個請求權基礎，有可能來自一個行政協議的約定，但更多情況下來自法律、法規、規章的規定。

4.行政先行處理原則。基于行政先行處理原則，在雙方沒有協商一致且行政機關尚未作出安置補償決定的情況下，人民法院不宜就具體安置補償標準和方式逕行作出裁判，只能判決行政機關從人民生命財產的安危出發，盡快依法履行法定職責。同時，行政相對人也應依法務實地予以積極配合，以使糾紛盡快塵埃落定。

007.行政優益權在行政協議中的運用——草本工房訴荊州市政府、荊州開發區管委會行政協議糾紛案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申3564號行政裁定書

1.行政協議的行政主體方享有一定的行政優益權。行政協議雖然與行政機關單方作出的行政行為一樣，都是為了實現公共利益或者行政管理目標，但與單方行政行為不同的是，它是一種雙方行為，是行政機關和行政相對人通過平等協商，以協議方式設立、變更或者消滅某種行政法上的權利義務的行為。行政協議既保留了行政行為的屬性，又采用了合同的方式，由這種雙重混合特征所決定，一方面，行政機關應當與協議相對方平等協商訂立協議；協議一旦訂立，雙方都要依照協議的約定履行各自的義務；當出現糾紛時，也要首先根據協議的約定在《合同法》的框架內主張權利。另一方面，“協商訂立”不代表行政相對人與行政機關是一種完全平等的法律關系。法律雖然允許行政機關與行政相對人締結協議，但仍應堅持依法行政，不能借由行政協議擴大法定的活動空間。法律也允許行政機關享有一定的行政優益權，當繼續履行協議會影響公共利益或者行政管理目標實現時，行政機關可以單方變更、解除行政協議，不必經過雙方的意思合致。

2.行政協議中行政優益權是在《合同法》框架外的單方處置。行政機關既然選擇以締結行政協議的方式“替代”單方行政行為，則應于締結協議后，切實避免再以單方行政行為徑令協議相對方無條件接受權利義務變動。如果出爾反爾，不僅顯失公平，亦違背雙方當初以行政協議而不是單方行政行為來形塑當事人之間法律關系的合意基礎。固然，基于行政協議和行政管理的公共利益目的，應當賦予行政機關一定的單方變更權或解除權，但這種行政優益權的行使，通常須受到嚴格限制。首先，必須是為了防止或除去對于公共利益的重大危害；其次，當作出單方調整或者單方解除時，應當對公共利益的具體情形作出釋明；再次，單方調整須符合比例原則，將由此帶來的副作用降到最低；最后，應當對相對人由此造成的損失依法或者依約給予相應補償。尤為關鍵的是，行政優益權是行政機關在《合同法》的框架之外作出的單方處置，也就是說，行政協議本來能夠依照約定繼續履行，只是出于公共利益考慮才人為地予以變更或解除。如果是因為相對方違約致使合同目的不能實現，行政機關完全可以依照《合同法》的規定或者合同的約定采取相應的措施，尚無行使行政優益權的必要。

008.對行政機關單方變更、解除協議行為的起訴仍適用起訴期限規定——田先啟訴江夏區政府行政協議案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行申7758號行政裁定書

《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十二條對于行政協議之訴的訴訟時效和起訴期限進行了“兩分法”處理，一是，“公民、法人或者其他組織對行政機關不依法履行、未按照約定履行協議提起訴訟的，參照民事法律規范關于訴訟時效的規定”；二是，“對行政機關單方變更、解除協議等行為提起訴訟的，適用行政訴訟法及其司法解釋關于起訴期限的規定”。這是基于行政協議既有雙方性、又有單方性，行政協議之訴既有關系之訴的新特點，又有行為之訴的舊傳統，而作出的區別處理。行政協議雖然仍屬于一種行政活動方式，但它卻借用了民法合同的方式，行政機關與協議相對人之間雖然本質上不屬于平等的民事主體，但卻是以平等協商的方式訂立并履行協議，正是基于這種平等性和雙方性，當因為行政協議的訂立和履行產生爭議，可以適用不違反行政法和行政訴訟法強制性規定的民事法律規范。但行政協議終究不是民事合同，行政機關因公共利益需要或者其他法定理由，可以單方變更、解除協議，這種行政優益權的行使，與傳統的單方行政行為并無不同，因此針對行政機關單方變更、解除協議的行為提起訴訟的，仍然適用《行政訴訟法》及其司法解釋關于起訴期限的規定。

001.復議決定維持原行政行為的賠償責任——王素蘭訴碭山縣政府行政復議、行政賠償案

案件索引：最高人民法院（2023）最高法行賠申340號行政裁定書

無論修改前的《行政訴訟法》還是修改后的《行政訴訟法》，都沒有規定可以單獨起訴維持原行政行為的復議決定，修改后的《行政訴訟法》第二十六條規定復議機關為共同被告，也只能附隨于針對原行政行為的起訴。因此，在原行政行為已經被提起過訴訟且已由人民法院作出生效判決的情況下，再審申請人再行針對維持該行政行為的復議決定提起行政訴訟，在性質上就屬于訴訟標的已為生效裁判所羈束的重復起訴。應當依法不予立案，已經立案的，應當裁定駁回起訴。

在復議決定維持原行政行為的情況下，對當事人合法權益造成實質侵害的應當是原行政行為，復議決定只是對原行政機關的意志加以肯定而已。由于維持原行政行為的復議決定并沒有給當事人增加新的負擔，也就無法發生加重當事人損害的情形。因此，應當由作出原行政行為的機關承擔賠償責任。因復議程序違法給原告造成損失的，由復議機關承擔賠償責任。