安全文明施工費，即安全防護(hù)、文明施工措施費用，是指按照國家現(xiàn)行的建筑施工安全、施工現(xiàn)場環(huán)境與衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)規(guī)定，購置和更新施工安全防護(hù)用具及設(shè)施、改善安全生產(chǎn)條件和作業(yè)環(huán)境所需要的費用。《建筑工程安全防護(hù)、文明施工措施費用及使用管理規(guī)定》（建辦〔2005〕89號）第6條第1款明確規(guī)定：“依法進(jìn)行工程招投標(biāo)的項目，招標(biāo)方或具有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)編制招標(biāo)文件時，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定并結(jié)合工程實際單獨列出安全防護(hù)、文明施工措施項目清單。”2023年，財政部與安全監(jiān)管總局發(fā)布《企業(yè)安全生產(chǎn)費用提取和使用管理辦法》，其中第7條規(guī)定：“建設(shè)工程施工企業(yè)提取的安全費用列入工程造價，在競標(biāo)時，不得刪減，列入標(biāo)外管理。”兩份文件明確規(guī)定，計價時安全文明施工費要單獨列出，安全文明施工費不可參與競爭。后，2023年施行的《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》（GB50500-2023）（以下簡稱“《13版清單計價規(guī)范》”）第3.1.5項則明確規(guī)定：“措施項目清單中的安全文明施工費應(yīng)按照國家或省級、行業(yè)建設(shè)主管部門的規(guī)定計價，不得作為競爭性費用。”由于我國建筑業(yè)競爭激烈，不乏施工單位為贏取中標(biāo)，通過壓縮安全成本來降低投標(biāo)報價，而且由于安全投入在短期內(nèi)難以明顯表現(xiàn)出其收益，因此施工單位為了節(jié)約成本，也抱有僥幸心理，不愿意增加安全生產(chǎn)投入，導(dǎo)致在工程施工過程中無法充分保證安全生產(chǎn)措施，增加了發(fā)生安全事故的概率。安全文明施工費不得作為競爭性費用的規(guī)定，一方面顯示出相關(guān)部門對安全文明施工的重視和治理安全文明施工問題的決心，另一方面也是為保證安全成本不被壓縮，保證在建設(shè)過程中有足夠的安全費用。但“不得作為競爭性費用”是否意味著安全文明施工費用完全不具有競爭性呢？對于此問題，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)區(qū)分招投標(biāo)階段與工程結(jié)算階段兩階段予以討論分析。

一項目招投標(biāo)階段的安全文明施工費計取問題

1. 發(fā)包人在招標(biāo)文件中明確了安全文明施工費的計價方式的，招標(biāo)人不得調(diào)整投標(biāo)報價

為了保障招投標(biāo)過程的公平性，《招標(biāo)投標(biāo)法》第27條規(guī)定投標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)對招標(biāo)文件提出的實質(zhì)性要求和條件作出響應(yīng)。如果投標(biāo)文件未對招標(biāo)文件的實質(zhì)性要求和條件作出響應(yīng)，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第27條規(guī)定，評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)否決其投標(biāo)。

因此，對于安全文明施工費，如果發(fā)包人在招標(biāo)文件中明確了其計價方式的，投標(biāo)人需要對該要求進(jìn)行實質(zhì)性響應(yīng)，即承包人必須按照此計價方式計價，沒有任何調(diào)整的余地。

2.發(fā)包人在招標(biāo)文件中未明確安全文明施工費的計價方式的，投標(biāo)人須在滿足相關(guān)行業(yè)規(guī)定的前提下報價

《13版清單計價規(guī)范》第3.1.4項規(guī)定安全文明施工費應(yīng)當(dāng)按照國家或省級、行業(yè)建設(shè)主管部門的規(guī)定計價。《建筑工程安全防護(hù)、文明施工措施費用及使用管理規(guī)定》（建辦〔2005〕89號）第6條第2款規(guī)定：“投標(biāo)方應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，結(jié)合工程特點、工期進(jìn)度和作業(yè)環(huán)境要求，在施工組織設(shè)計文件中制定相應(yīng)的安全防護(hù)、文明施工措施，并按照招標(biāo)文件要求結(jié)合自身的施工技術(shù)水平、管理水平對工程安全防護(hù)、文明施工措施項目單獨報價。投標(biāo)方安全防護(hù)、文明施工措施的報價，不得低于依據(jù)工程所在地工程造價管理機(jī)構(gòu)測定費率計算所需費用總額的90％。”但是，各地建設(shè)行政主管部門對安全文明施工費的規(guī)定略有不同，投標(biāo)人應(yīng)注意滿足招標(biāo)文件及當(dāng)?shù)氐奶厥庖鬄橐恕＠纭侗本┦薪ㄔO(shè)工程安全文明施工費管理辦法(試行)》第4條規(guī)定：“安全文明施工費應(yīng)根據(jù)相關(guān)施工措施和市場價格測算確定，但不得低于按本辦法規(guī)定的費用標(biāo)準(zhǔn)（費率）計算的金額，且不得作為讓利因素。”《關(guān)于調(diào)整建筑工程安全文明施工取費標(biāo)準(zhǔn)的通知》（閩建筑〔2010〕27號）規(guī)定：“建設(shè)單位在編制工程概（預(yù)）算及招標(biāo)文件時，應(yīng)當(dāng)將安全文明施工費作為不可競爭費用，并在施工合同中明確約定。招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)公布安全施工、文明施工、臨時設(shè)施等費用的計價標(biāo)準(zhǔn)與金額，投標(biāo)報價的安全施工、文明施工、臨時設(shè)施等費用的金額不得低于相應(yīng)項目公布金額。”

二工程結(jié)算階段的安全文明施工費調(diào)整問題

在工程結(jié)算階段，若合同當(dāng)事人約定對總價進(jìn)行調(diào)價的，安全文明施工費是否也應(yīng)作相應(yīng)調(diào)整？第一種觀點認(rèn)為，按照文義解釋，在工程結(jié)算階段，當(dāng)事人如果約定對工程總價進(jìn)行調(diào)整，安全文明施工費作為工程總價款的一部分也應(yīng)當(dāng)予以調(diào)整。第二種觀點認(rèn)為，根據(jù)《13版清單計價規(guī)范》的規(guī)定，安全文明施工費“不得作為競爭性費用”，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)匦姓鞴懿块T規(guī)定的費用計算，不能按照合同總價的調(diào)整方式對安全文明施工費予以調(diào)整。

該爭議也體現(xiàn)在司法實踐中。有法官認(rèn)為，安全文明施工費是否下浮應(yīng)按照當(dāng)事人的約定確定，認(rèn)為行業(yè)主管部門發(fā)布的規(guī)范性文件不能作為判斷合同效力的依據(jù)。例如最高院（2023）民申字第2560號一案中認(rèn)為：“規(guī)費和安全文明費是否應(yīng)當(dāng)下浮。應(yīng)看發(fā)承包雙方的合同約定，雙方在合同中明確約定總價優(yōu)惠，該約定是雙方當(dāng)事人的真實意思表示，并不違反法律法規(guī)的效力性強(qiáng)制性規(guī)定，因此，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)施工合同糾紛案件適用法律問題解釋》的規(guī)定，雙方對工程造價的結(jié)算可以參照該合同的約定進(jìn)行。因為規(guī)費和安全文明費屬于工程造價的組成部分，該部分費用應(yīng)當(dāng)參照合同約定下浮。本質(zhì)上講《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》主要是用來規(guī)范建設(shè)工程發(fā)承包及實施階段的計價活動，并非法律法規(guī)的效力性強(qiáng)制性規(guī)定，從而不能替代雙方當(dāng)事人對自身權(quán)利處分達(dá)成的合意，規(guī)費、安全文明費等應(yīng)依法繳納，且不能減免，工程價款下浮，并不必然導(dǎo)致向國家繳納相關(guān)費用的減少。”最高院（2023）最高法民申5642號認(rèn)為：“依據(jù)建筑工程施工合同約定，本工程按實結(jié)算價下浮5%。因此，安全文明施工費、規(guī)費、稅金計入工程總價后，仍按約定下浮5%結(jié)算。”然而，也有法官認(rèn)為安全文明施工費為不可競爭費，在工程預(yù)算、投標(biāo)報價或標(biāo)底中應(yīng)足額計取。當(dāng)事人的約定違反此規(guī)定的，不應(yīng)采信。如最高院（2023）民一終字第310號認(rèn)為：“關(guān)于現(xiàn)場文明施工措施費。一審法院審理期間，超華公司對金永誠公司所作補(bǔ)充鑒定意見質(zhì)證認(rèn)為，現(xiàn)場安全文明施工措施費部分應(yīng)按2%計取。一審法院以該部分費用為不可競爭費應(yīng)在工程預(yù)算中足額計取為據(jù)按基本費計取2%，該費用計取范圍符合安全文明施工措施費管理辦法第四條規(guī)定，亦未超出超華公司抗辯范圍。超華公司關(guān)于按合同總價款的1%計算現(xiàn)場文明施工措施費的主張，缺乏事實和法律依據(jù)，本院不予支持。”

三安全文明施工費的“可競爭性”

安全文明施工費“不可競爭”的要求，是建設(shè)行政主管部門為了“加強(qiáng)安全生產(chǎn)、文明施工管理，保障從業(yè)人員的作業(yè)條件和生活環(huán)境，減少和防止生產(chǎn)安全事故發(fā)生”之目的，而對建筑行業(yè)計取及使用安全文明措施費作出的管理性規(guī)定。因此在招投標(biāo)階段，若招標(biāo)人未對費率進(jìn)行明確要求，投標(biāo)人在滿足基本規(guī)定的前提下，可以提高該費率，作為提高投標(biāo)競爭力的籌碼。從這個意義上來看，安全文明施工費其實是可以競爭的，只不過這種競爭的下限是行政主管部門規(guī)定的費率，也就是說這種競爭是一種有限范圍內(nèi)的競爭。

從法律層面而言，安全文明施工費“不可競爭”的規(guī)定，并不意味著當(dāng)事人對該費用調(diào)整的約定無效。該規(guī)定只是建設(shè)行政主管部門做出的管理性規(guī)定，不影響當(dāng)事人之間合同的效力。目前已有部分地區(qū)已經(jīng)試行取消安全文明施工費及規(guī)費不得作為競爭性費用規(guī)定，如浙江省在《浙江省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于印發(fā)<浙江省工程造價改革實施意見>的通知》（浙建建發(fā)〔2023〕69號）中明確：“投標(biāo)人根據(jù)本實施意見及工程量清單計價要求進(jìn)行投標(biāo)報價，并考慮一定的風(fēng)險費用，其中安全文明施工費及規(guī)費可根據(jù)企業(yè)實際情況編制。”當(dāng)事人違反了當(dāng)前“不可競爭”的規(guī)定，將面臨被行政處罰的風(fēng)險。若當(dāng)事人欲避免該處罰，可以從其他方面予以調(diào)整，以滿足安全文明施工費的標(biāo)準(zhǔn)。因此不能認(rèn)為安全文明施工費“不可競爭”即意味著當(dāng)事人不能約定調(diào)整。

以發(fā)展的眼光來看，有學(xué)者提出未來的發(fā)展，應(yīng)該取消安全文明施工費不可競爭的規(guī)定。涉及施工期間的安全措施，應(yīng)該是強(qiáng)制性規(guī)定，但是，涉及費用，不再應(yīng)該是強(qiáng)制性規(guī)定。[1]工程造價存在包括安全文明施工費在內(nèi)的多種費用構(gòu)成，而整體工程造價的確定屬于當(dāng)事人意思自治范疇，以當(dāng)事人協(xié)商一致為原則，除非法律、行政法規(guī)有強(qiáng)制性規(guī)定。違反安全文明施工費不得作為競爭性費用的行政管理規(guī)定，其應(yīng)承擔(dān)的是相應(yīng)行政性處理后果，而不是轉(zhuǎn)嫁到原先訂立的有效合同之上。而且，如前所述，安全文明施工費屬于不可競爭費的規(guī)定，其邏輯起點在于通過費用保障施工期間的安全措施。筆者認(rèn)為隨著安全生產(chǎn)意識的提高，政府對建設(shè)工程安全生產(chǎn)的管控應(yīng)回歸到其本質(zhì)中來，即強(qiáng)制要求保障安全生產(chǎn)的技術(shù)要求等，至于施工單位因此所需花費的費用，應(yīng)由企業(yè)根據(jù)自身的實際情況等確定，不應(yīng)再以不可競爭費的名義作強(qiáng)制規(guī)定。這也是符合《標(biāo)準(zhǔn)化法》中的關(guān)于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定的。《標(biāo)準(zhǔn)化法》第10條“對保障人身健康和生命財產(chǎn)安全、國家安全、生態(tài)環(huán)境安全以及滿足經(jīng)濟(jì)社會管理基本需要的技術(shù)要求，應(yīng)當(dāng)制定強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)。”

四風(fēng)險防范建議

鑒于建設(shè)單位在建設(shè)工程承擔(dān)的安全生產(chǎn)管理責(zé)任，筆者建議建設(shè)單位宜按照施工合同的約定、《13版清單計價規(guī)范》及工程當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)行政部門的要求等支付安全文明施工費，避免因施工單位以費用不足為由簡化安全防護(hù)措施，導(dǎo)致建設(shè)單位對因此出現(xiàn)的安全責(zé)任事故承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任。尤其是一旦發(fā)生安全事故，造成重大人員傷亡或財產(chǎn)損失，建設(shè)單位亦有可能觸犯刑法，構(gòu)成“重大責(zé)任事故罪”等犯罪。

需要注意的是，《13版清單計價規(guī)范》第10.2.2項明確規(guī)定，發(fā)包人應(yīng)在工程開工后的28天內(nèi)預(yù)付不低于當(dāng)年施工進(jìn)度計劃的安全文明施工費總額的60%。而《建設(shè)工程施工合同（示范文本）》（GF-2023-0201）第6.1.6項約定：“除專用合同條款另有約定外，發(fā)包人應(yīng)在開工后28天內(nèi)預(yù)付安全文明施工費總額的50%，其余部分與進(jìn)度款同期支付。”對此，筆者建議，為避免因安全文明施工費支付不到位而承擔(dān)相關(guān)的法律責(zé)任，建設(shè)單位宜按“就高不就低”的原則，按照合同約定、《13版清單計價規(guī)范》及當(dāng)?shù)匦姓鞴懿块T等要求中的較高者支付安全文明施工費為宜。

對于施工單位而言，對建設(shè)單位支付的安全文明施工費應(yīng)專款專用，在財務(wù)賬目中單獨列項，確保施工過程中的安全防護(hù)，保障施工從業(yè)人員的作業(yè)條件和生活環(huán)境，防止施工安全事故發(fā)生。另外，總承包單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定及合同約定及時向分包單位支付安全文明施工費。根據(jù)《建筑工程安全防護(hù)、文明施工措施費用及使用管理規(guī)定》（建辦〔2005〕89號）中的規(guī)定，總承包單位對建筑工程安全文明施工費的使用負(fù)總責(zé)。因總承包單位未按規(guī)定和合同約定支付費用，造成分包單位不能及時落實安全防護(hù)措施導(dǎo)致發(fā)生事故的，由總承包單位負(fù)主要責(zé)任。