2023年1月22日下午，《中華人民共和國行政處罰法》（“《行政處罰法》”）由十三屆全國人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議修訂通過并公布，于今日起施行。相比于2023年修訂的版本，《行政處罰法》增加了很多重要舉措，如確立“首違不罰”和“無錯(cuò)不罰”制度，豐富行政處罰的種類，明確“從舊兼從輕”的法律適用，明確“違法所得”定義，“處罰裁量基準(zhǔn)”公開，部分處罰追責(zé)期限延遲至5年，辦案期限最長90天等等。

伴隨《行政處罰法》的修訂，海關(guān)總署也于近日頒布了新的《中華人民共和國海關(guān)辦理行政處罰案件程序規(guī)定》（“《程序規(guī)定》”），不僅對(duì)不符合《行政處罰法》的條款進(jìn)行了修改和補(bǔ)充，而且還將《海關(guān)行政處罰聽證辦法》和《海關(guān)辦理行政處罰簡單案件程序規(guī)定》的內(nèi)容都納入其中。新《程序規(guī)定》與《行政處罰法》都于今日開始正式施行。

通過對(duì)比不難發(fā)現(xiàn)，海關(guān)總署新頒布的《程序規(guī)定》增加了許多新的條款與《行政處罰法》保持了高度的一致性，但又有所區(qū)別，主要變化有：為了落實(shí)《行政處罰法》“教育與處罰相結(jié)合”“過罰相當(dāng)”等有關(guān)精神，新增“不予處罰”情形、“從輕或減輕處罰”情形、明確裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)公開等。

一、新增不予處罰的情形

《程序規(guī)定》根據(jù)《行政處罰法》新增“初次違法”“無主觀過錯(cuò)”等不予行政處罰的情形。

（一）新增“首違不罰”情形

根據(jù)《程序規(guī)定》第五十六條，如果是初次違法，危害后果輕微且及時(shí)改正的，可直接做出不予行政處罰的決定。“首違不罰”情形需符合三個(gè)條件：（1）初次違法；（2）危害后果輕微；（3）及時(shí)改正。

對(duì)于何為“初次”“輕微”和“及時(shí)”，《行政處罰法》《程序規(guī)定》和《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》（“《實(shí)施條例》”）中均沒有明確。

“初次違法（同一主體第一次違反了法律規(guī)定的行為）”和“及時(shí)改正（例如及時(shí)補(bǔ)稅，恢復(fù)監(jiān)管狀態(tài)等）”相對(duì)較好理解，“危害后果輕微”卻缺乏客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)。在以往的海關(guān)執(zhí)法實(shí)踐中，一般將程序性違規(guī)（指不涉及漏稅或許可證管理的違規(guī)行為）、涉證/涉稅違規(guī)案值較低的情形等認(rèn)定為“危害后果輕微”。顯然，海關(guān)對(duì)于“案值較低”的界定擁有一定的自由裁量權(quán)，故而《程序規(guī)定》對(duì)于“首違不罰”僅是規(guī)定“可以”不予行政處罰，而非“應(yīng)當(dāng)”。但為了更好地落實(shí)“首違不罰”，恐海關(guān)還需進(jìn)一步根據(jù)國務(wù)院關(guān)于在全國推行多領(lǐng)域?qū)嵤┌菝饬P清單模式工作的要求，出臺(tái)“首違不罰清單”對(duì)相關(guān)事項(xiàng)予以明確，以鼓勵(lì)企業(yè)盡量降低違法行為發(fā)生的可能性并及時(shí)糾正。

（二）新增“無錯(cuò)不罰”情形

《程序規(guī)定》根據(jù)《行政處罰法》的修訂新增了以行為人主觀過錯(cuò)為處罰要件的規(guī)定，即當(dāng)事人有違反法律規(guī)定的行為，但當(dāng)事人有證據(jù)證明其沒有主觀過錯(cuò)的，不予行政處罰[1]。

在以往的海關(guān)執(zhí)法實(shí)踐中，進(jìn)出口環(huán)節(jié)申報(bào)不實(shí)或未申報(bào)是最常見的違規(guī)形式。其中，稅則號(hào)列申報(bào)錯(cuò)誤呈高發(fā)態(tài)勢。稅號(hào)申報(bào)不實(shí)的案件中，因商品歸類特有的技術(shù)性，尤其在商品發(fā)展日新月異的情形下，從不同的角度出發(fā)對(duì)商品歸類得出不同結(jié)論的情形十分常見，甚至不同的海關(guān)、同一海關(guān)的不同部門、不同的進(jìn)出口商對(duì)同一商品的歸類時(shí)常有著不同的看法。并不罕見地，即使進(jìn)出口商竭盡全力找到“可靠的”歸類依據(jù)，比如已經(jīng)參考出口時(shí)申報(bào)稅號(hào)、已請社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)出具歸類意見等等，也未必能“正確歸類”，最終往往只能排除刑事責(zé)任，而難逃行政責(zé)任。在此情況下，企業(yè)已盡謹(jǐn)慎注意義務(wù)，其歸類申報(bào)錯(cuò)誤并不一定具有主觀過錯(cuò)。《程序規(guī)定》關(guān)于“無錯(cuò)不罰”的規(guī)定則讓這部分企業(yè)免罰成為可能。

對(duì)于稅號(hào)申報(bào)不實(shí)的案件，為免予行政處罰，根據(jù)《程序規(guī)定》規(guī)定，企業(yè)需要證明自己沒有主觀過錯(cuò)。企業(yè)應(yīng)及時(shí)、完整保留相關(guān)證明材料，比如企業(yè)是否窮盡可用資源，是否盡“合理注意”義務(wù)[2]，是否存在內(nèi)部合規(guī)機(jī)制等，以備日后被海關(guān)質(zhì)疑時(shí)作為不予處罰的證據(jù)。海關(guān)在判定企業(yè)是否具有“主觀過錯(cuò)”時(shí)，也宜結(jié)合更多的因素進(jìn)行綜合判定，例如是否屬于歸類技術(shù)性爭議等。

二、新增“從輕或減輕處罰”情形

《程序規(guī)定》根據(jù)《行政處罰法》新增“應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰”的情形，包括主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的，受他人脅迫或者誘騙實(shí)施違法行為的，主動(dòng)供述海關(guān)尚未掌握的違法行為的，配合海關(guān)查出違法行為有立功表現(xiàn)的[3]。

另根據(jù)《行政處罰法》賦權(quán)性規(guī)定（第十三條），《程序規(guī)定》還在第五十八條中額外新增了“積極配合海關(guān)調(diào)查且認(rèn)錯(cuò)認(rèn)罰的或者違法行為危害后果較輕的，可以從輕或者減輕處罰”的兜底性條款規(guī)定。其中，類似于上文的“危害后果輕微”，“危害后果較輕”也缺乏客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)，這還有待海關(guān)后續(xù)公布行政處罰裁量基準(zhǔn)等進(jìn)行明確。

三、行政處罰時(shí)效新變化

行政處罰相關(guān)的時(shí)限問題，一直在實(shí)踐中備受關(guān)注。為提高海關(guān)行政效率和公正執(zhí)法，《程序規(guī)定》對(duì)辦案、聽證、追責(zé)等重要時(shí)限做出調(diào)整。

（一）明確行政處罰案件辦理時(shí)限

行政案件久拖不決是我國行政執(zhí)法的頑疾。此次《行政處罰法》，《程序規(guī)定》新增案件辦理期限條款。由于很多海關(guān)案件會(huì)涉及歸類、價(jià)格、原產(chǎn)地認(rèn)定等諸多復(fù)雜技術(shù)問題，所以有別于《行政處罰法》九十日期限的規(guī)定，《程序規(guī)定》明確海關(guān)行政處罰案件辦理期限為“六個(gè)月”，經(jīng)海關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)可以延長不超過六個(gè)月，確有特殊情況可以經(jīng)直屬海關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論確定再次延長的期限[4]。另一方面，由于很多海關(guān)案件還可能需要對(duì)境外關(guān)聯(lián)方進(jìn)行調(diào)查取證、檢驗(yàn)、檢測、檢疫等，所以《程序規(guī)定》還明確規(guī)定上述期間不包括公告、檢測、檢驗(yàn)、檢疫、技術(shù)鑒定、復(fù)議、訴訟的期間，從而兼顧了執(zhí)法效率及案件辦理實(shí)際需求。另因六個(gè)月的辦案期限是從立案之日起算，《程序規(guī)定》還新增了“海關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)立案”的規(guī)定[5]。

此外，考慮到一些特殊的海關(guān)案件，例如知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政處罰案件，由于其辦理程序的特殊性，是否構(gòu)成侵權(quán)一般是由法院進(jìn)行裁定，案件數(shù)月不決，甚至數(shù)年不決的情形也不鮮見。對(duì)此，《程序規(guī)定》第一百二十一條也作了例外的規(guī)定，即“海關(guān)規(guī)章對(duì)辦理行政處罰案件的程序有特別規(guī)定的，從其規(guī)定。”

（二）延長部分案件追責(zé)期限

根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。此次《程序規(guī)定》根據(jù)《行政處罰法》對(duì)涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的情形，將上述期限延長至五年[6]。例如，違規(guī)進(jìn)出口防疫物資、醫(yī)療設(shè)備、食品、化工等涉及公民生命健康的案件，以及走私假幣、貴重金屬等嚴(yán)重危害金融安全的違法行為，預(yù)期將受到這一條款的管束，其追責(zé)期限也將延長至五年。

（三）放寬聽證要求的提出時(shí)限

根據(jù)現(xiàn)行《海關(guān)行政處罰聽證辦法》第十八條規(guī)定，當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)在海關(guān)告知后三個(gè)工作日內(nèi)提出。此次《程序規(guī)定》根據(jù)《行政處罰法》的修訂將時(shí)限從“三個(gè)工作日內(nèi)”放寬至“五個(gè)工作日內(nèi)”[7]。

四、明確處罰裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)公布

雖然現(xiàn)行的《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第15條、第18條和第19條分別規(guī)定了行政處罰的罰款幅度，但具體減輕、從輕和從重的考量情節(jié)仍是依據(jù)內(nèi)部文件，公開的處罰決定中也很少披露減輕、從輕等考量的具體情形，對(duì)于企業(yè)來說，海關(guān)執(zhí)法存在一定不公開性，類似情形處罰幅度可能也會(huì)出入較大。為此，《程序規(guī)定》根據(jù)《行政處罰法》新增了“海關(guān)可以依法制定行政處罰裁量基準(zhǔn)，規(guī)范行使行政處罰裁量權(quán)。行政處罰裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布。”[8]但具體如何公開，還有待海關(guān)發(fā)布進(jìn)一步的文件予以明確，可能是通過在公開的具體行政處罰決定中體現(xiàn)，也可能通過披露有關(guān)內(nèi)部文件實(shí)現(xiàn)。

五、新增一系列行政處罰原則

除上述根據(jù)《行政處罰法》新增的規(guī)定外，《程序規(guī)定》還根據(jù)《行政處罰法》關(guān)于行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度等“三項(xiàng)制度”的修改重點(diǎn)，新增行政處罰信息公示（第六條）、執(zhí)法全過程記錄（第七條）、行政執(zhí)法人員資格（第八條）、處罰決定公開（第七十八條）、聽證筆錄效力（第一百條）、簡易程序（第六章第一節(jié)）等條款，進(jìn)一步規(guī)范海關(guān)行政處罰案件辦理程序。

此外，值得注意的是，除上述新增條款外，仍存在一些問題待海關(guān)進(jìn)一步發(fā)布文件進(jìn)行明確和解釋，例如：違法所得的計(jì)算問題。理論上，對(duì)于“違法所得”的計(jì)算，存在“總額說”和“凈額說”兩種。“總額說”認(rèn)為違法所得是違法行為的全部收入；而“凈額說”認(rèn)為違法所得是違法行為獲得的利益。根據(jù)《行政處罰法》第二十八條，“違法所得是指實(shí)施違法行為所取得的款項(xiàng)。法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章對(duì)違法所得的計(jì)算另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”顯然，《行政處罰法》采用的是“總額說”。因此，《行政處罰法》的頒布不僅第一次在法律上明確違法所得的定義，而且也加大了違法的成本。但《行政處罰法》并不否定法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章采用“凈額說”等其他計(jì)算方式。鑒于在以往海關(guān)執(zhí)法實(shí)踐中通常會(huì)以偷逃稅款的金額來認(rèn)定違法所得，因此，后續(xù)執(zhí)法實(shí)踐中，為免出現(xiàn)執(zhí)法不統(tǒng)一的問題，以何為標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定違法所得，還有待海關(guān)出臺(tái)相關(guān)文件予以明確。

結(jié)語

新《行政處罰法》和《程序規(guī)定》開始施行，企業(yè)應(yīng)當(dāng)熟悉海關(guān)執(zhí)法程序的上述主要變化，保護(hù)自身的合法權(quán)益，尤其應(yīng)關(guān)注“無錯(cuò)不罰”條款，該條款為企業(yè)合規(guī)帶來了巨大的便利。因此，我們理解，企業(yè)可以參考如下措施：

1. 重視進(jìn)出口合規(guī)管理，搭建并持續(xù)改進(jìn)內(nèi)部進(jìn)出口貿(mào)易合規(guī)體系。

2. 持續(xù)密切關(guān)注海關(guān)行政處罰后續(xù)政策和海關(guān)實(shí)踐的進(jìn)展，例如，海關(guān)未來可能推出的“首違不罰清單”、海關(guān)行政處罰裁量基準(zhǔn)等。

3. 面臨海關(guān)行政處罰風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，企業(yè)應(yīng)建立合理應(yīng)對(duì)機(jī)制，包括主動(dòng)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)及影響，積極配合海關(guān)調(diào)查，爭取提供沒有主觀過錯(cuò)的證據(jù)、陳述和申辯的機(jī)會(huì)，依法維護(hù)權(quán)益。

4. 若行政處罰無法避免，爭取時(shí)間采取措施，盡可能降低行政處罰的影響。