裁判要旨

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第四十條規(guī)定，行政處罰決定書(shū)應(yīng)當(dāng)在宣告后當(dāng)場(chǎng)交付當(dāng)事人；當(dāng)事人不在場(chǎng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，將行政處罰決定書(shū)送達(dá)當(dāng)事人。在無(wú)證據(jù)證明原蕪湖市招標(biāo)采購(gòu)交易中心管委會(huì)辦公室向北京城建公司送達(dá)了涉案行政處罰決定書(shū)的情況下，應(yīng)視為該行政處罰決定未生效。對(duì)未發(fā)生法律效力的行政行為，如設(shè)定最長(zhǎng)復(fù)議期限或起訴期限，超過(guò)該最長(zhǎng)期限行政行為即具有了拘束力、執(zhí)行力，對(duì)相當(dāng)人極為不公平，蕪湖市人民政府的該答辯理由亦不能成立。

裁判文書(shū)

安徽省高級(jí)人民法院

行 政 判 決 書(shū)

（2023）皖行終964號(hào)

上訴人（一審原告）北京城建建設(shè)工程有限公司，住所地北京市海淀區(qū)學(xué)清路38號(hào)B座611室，統(tǒng)一社會(huì)信用代碼91110108101905626T。

法定代表人苗林慶，該公司董事長(zhǎng)。

委托代理人盧毅，北京市盈科律師事務(wù)所律師。

被上訴人（一審被告）蕪湖市人民政府，住所地安徽省蕪湖市政通路66號(hào)，統(tǒng)一社會(huì)信用代碼11340200003010829G。

法定代表人賀懋燮，該市市長(zhǎng)。

委托代理人石晶晶，該市司法局工作人員。

委托代理人陳凱，安徽瀛國(guó)倫律師事務(wù)所律師。

上訴人北京城建建設(shè)工程有限公司（簡(jiǎn)稱(chēng)北京城建公司）因訴蕪湖市人民政府行政復(fù)議決定一案，不服安徽省蕪湖市中級(jí)人民法院（2023）皖02行初10號(hào)行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，于2023年9月5日公開(kāi)開(kāi)庭審理了本案。上訴人北京城建公司的委托代理人盧毅，被上訴人蕪湖市人民政府的委托代理人石晶晶、陳凱到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

一審法院認(rèn)為，本案爭(zhēng)議焦點(diǎn)為：北京城建公司提起行政復(fù)議是否符合法律規(guī)定；蕪湖市人民政府作出的駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定依法是否應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)。

一、蕪湖市公管局非適格的行政復(fù)議被申請(qǐng)人

根據(jù)《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法實(shí)施條例》第四條第二款規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門(mén)按照規(guī)定的職責(zé)分工，對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，依法查處招投標(biāo)活動(dòng)中的違法行為。縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)其所屬部門(mén)有關(guān)招投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督職責(zé)分工另有規(guī)定的，從其規(guī)定。就本案而言，涉案行政處罰決定系原蕪湖市招標(biāo)采購(gòu)中心管委會(huì)辦公室作出，該辦公室是蕪湖市人民政府組建成立的招投標(biāo)管理機(jī)構(gòu)，其行使招投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督職責(zé)系基于蕪湖市人民政府對(duì)其所屬部門(mén)的職責(zé)分工。此后該辦公室被撤銷(xiāo)，蕪湖市人民政府成立蕪湖市公管局，并明確有關(guān)建設(shè)工程招投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督職責(zé)由原蕪湖市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)（現(xiàn)改為蕪湖市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局）繼續(xù)承擔(dān)。蕪湖市人民政府有關(guān)因蕪湖市招標(biāo)采購(gòu)中心管委會(huì)辦公室依法被撤銷(xiāo)，繼續(xù)行使其職權(quán)的為蕪湖市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)，故本案適格被申請(qǐng)人應(yīng)為原蕪湖市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)的觀點(diǎn)符合上述法律規(guī)定。

二、北京城建公司申請(qǐng)行政復(fù)議明顯超過(guò)合理期限

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第十七條第一款、《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十八條第（四）項(xiàng)規(guī)定，申請(qǐng)行政復(fù)議應(yīng)在法定申請(qǐng)期限內(nèi)提出。同時(shí)，《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第九條明確規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng)。”由此可知，當(dāng)事人申請(qǐng)行政復(fù)議一般應(yīng)當(dāng)自知道行政行為內(nèi)容之日起六十日內(nèi)提出。如行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)，未依法送達(dá)行政相對(duì)人，依法可以視為該相對(duì)人不知道該行政行為內(nèi)容。本案中，蕪湖市人民政府并無(wú)證據(jù)證明涉案《行政處罰決定書(shū)》已送達(dá)給北京城建公司，也未能提供證據(jù)足以證明該公司知曉受到該行政處罰的事實(shí)，故可以認(rèn)定北京城建公司在一定期限內(nèi)對(duì)該行政處罰不知情。如復(fù)議申請(qǐng)期限按一般規(guī)定的六十日計(jì)，對(duì)相對(duì)人必將有失公正，但據(jù)此認(rèn)定該期限一直延續(xù)至行政復(fù)議申請(qǐng)之日亦法無(wú)明文，難免不當(dāng)。針對(duì)上述情況，為督促當(dāng)事人積極履行救濟(jì)權(quán)利，維護(hù)行政管理秩序的穩(wěn)定，就復(fù)議申請(qǐng)的合理期限宜作必要限縮。主要理由如下：第一，被申請(qǐng)復(fù)議的行政行為已過(guò)最長(zhǎng)起訴期限。涉案《行政處罰決定書(shū)》于2011年12月30日作出，依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十六條第二款的規(guī)定，北京城建公司若對(duì)該行政處罰決定提起行政訴訟，最長(zhǎng)起訴期限為五年，即應(yīng)自該行政行為作出之日起五年內(nèi)提起行政訴訟，超過(guò)期限起訴依法應(yīng)予駁回。而北京城建公司2023年9月19日對(duì)該行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議之時(shí)，明顯超過(guò)上述最長(zhǎng)起訴期限，行政訴訟已不可為。此時(shí)，若不考慮前述法定情形，認(rèn)定北京城建公司尚處在行政復(fù)議申請(qǐng)期限內(nèi)，復(fù)議中勢(shì)必需對(duì)該行政處罰行為加以審查，明顯有悖于上述行政訴訟法有關(guān)最長(zhǎng)起訴期限的規(guī)定。第二，與行政復(fù)議相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)定明確。行政訴訟法與行政復(fù)議法密切關(guān)聯(lián)。關(guān)于申請(qǐng)行政復(fù)議的最長(zhǎng)期限，行政復(fù)議法律法規(guī)雖無(wú)明文規(guī)定，但從立法價(jià)值取向上，與行政復(fù)議相關(guān)的行政訴訟法及有關(guān)司法解釋已有明確規(guī)定，具有一定的可采性。如《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百三十六條第七款規(guī)定：“原行政行為不符合復(fù)議或者訴訟受案范圍等受理?xiàng)l件，復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持決定的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定一并駁回對(duì)原行政行為和復(fù)議決定的起訴。”由此可知，本案中北京城建公司對(duì)涉案行政處罰決定因超過(guò)起訴期限而起訴不能，如對(duì)其復(fù)議申請(qǐng)期限不加限縮，當(dāng)事人必然迂回選擇行政復(fù)議程序以達(dá)到對(duì)行政處罰行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的目的，有悖于法理，必將損害到法律適用的統(tǒng)一性。第三，訴爭(zhēng)行政行為對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益不產(chǎn)生實(shí)際影響。綜合審理情況，涉案行政處罰決定涉及北京城建公司合法權(quán)益的共有三項(xiàng)內(nèi)容。其中前兩項(xiàng)僅涉及其招投標(biāo)準(zhǔn)入資格，且已過(guò)禁止期，對(duì)北京城建公司合法權(quán)益不再產(chǎn)生約束力，沒(méi)有證據(jù)證明目前尚存可訴的利益；與其權(quán)益相關(guān)的處罰決定第三項(xiàng)內(nèi)容，即“建議蕪湖市政府采購(gòu)代理處按招標(biāo)文件等規(guī)定沒(méi)收你（北京城建）公司的投標(biāo)保證金及誠(chéng)信保證金”，亦僅屬建議行為，但該建議本身并不對(duì)該公司的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響。北京城建公司爭(zhēng)議和訴請(qǐng)返還被沒(méi)收的1080萬(wàn)元保證金，系蕪湖市政府招標(biāo)采購(gòu)代理處所為，顯屬其他主體實(shí)施不同的行政行為，與本案分屬不同的法律關(guān)系，不可歸責(zé)于原蕪湖市招標(biāo)采購(gòu)交易中心管委會(huì)辦公室。換言之，北京城建公司復(fù)議請(qǐng)求撤銷(xiāo)涉案處罰決定從根本上難以達(dá)到其返還被蕪湖市政府招標(biāo)采購(gòu)代理處沒(méi)收的1080萬(wàn)元保證金之目的；其不服該沒(méi)收行為而提起行政復(fù)議，應(yīng)以此沒(méi)收行為為標(biāo)的，而非涉案行政處罰行為。

此外，涉案被沒(méi)收的保證金達(dá)1080萬(wàn)元，數(shù)額巨大，北京城建公司歷經(jīng)近十年均疏于管理，不知所歸，難言合理。故北京城建公司主張其單位對(duì)該保證金被沒(méi)收不知情，自2023年8月1日方得知涉案行政處罰決定的理由難以成立，應(yīng)不予認(rèn)可。

綜上所述，本案北京城建公司申請(qǐng)行政復(fù)議的合理期限最長(zhǎng)宜認(rèn)定為自行政處罰決定作出之日起不超過(guò)五年，其申請(qǐng)行政復(fù)議顯已超過(guò)復(fù)議申請(qǐng)期限，不符合行政復(fù)議的受理?xiàng)l件，理應(yīng)予以駁回。蕪湖市人民政府受理涉案行政復(fù)議申請(qǐng)后，以該行政復(fù)議申請(qǐng)不符合行政復(fù)議法和《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》規(guī)定的受理?xiàng)l件為由，依據(jù)前述條例第四十八條第一款第（二）項(xiàng)的規(guī)定，作出駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定并無(wú)不當(dāng)，該院予以認(rèn)可。北京城建公司訴請(qǐng)撤銷(xiāo)蕪市行復(fù)字〔2023〕107號(hào)駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定的理由不能成立，該院不予支持。其有關(guān)涉案行政處罰決定程序違法、沒(méi)有事實(shí)和法律依據(jù)的主張，不屬于本案審理范圍，不作認(rèn)定。北京城建公司若對(duì)有關(guān)沒(méi)收保證金行為不服，可依法另行主張。據(jù)此，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決駁回北京城建公司的訴訟請(qǐng)求。

北京城建公司上訴稱(chēng)，1、一審裁定認(rèn)定申請(qǐng)行政復(fù)議的合理期限為自行政處罰決定作出之日起不超過(guò)五年沒(méi)有法律依據(jù)。2、雖然被訴行政處罰決定是建議蕪湖市政府采購(gòu)代理處按招標(biāo)文件等規(guī)定沒(méi)收其招標(biāo)保證金及誠(chéng)信保證金，但蕪湖市政府招標(biāo)采購(gòu)代理處將其交付的招標(biāo)保證金和誠(chéng)信保證金沒(méi)收的依據(jù)是該處罰決定。如果該處罰決定不依法撤銷(xiāo)，其合法權(quán)益無(wú)法得到有效保障。請(qǐng)求撤銷(xiāo)一審判決，依法改判蕪湖市人民政府對(duì)行政復(fù)議案件繼續(xù)進(jìn)行實(shí)體審理。

本院認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第九條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng)；但是法律規(guī)定申請(qǐng)期限超過(guò)六十日的除外。”根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第十五條第二款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為，依法應(yīng)當(dāng)向有關(guān)公民、法人或者其他組織送達(dá)法律文書(shū)而未送達(dá)的，視為該公民、法人或者其他組織不知道該具體行政行為。本案中，雖然涉案行政處罰決定作出時(shí)間為2011年12月30日，但現(xiàn)有證據(jù)無(wú)法證明該行政處罰決定已送達(dá)給北京城建公司，依據(jù)前述規(guī)定，應(yīng)視為北京城建公司不知道該行政處罰決定。蕪湖市人民政府答辯稱(chēng)北京城建公司于2023年即已實(shí)際知曉行政處罰決定的內(nèi)容，但未能提供證據(jù)予以佐證，該答辯理由不能成立。蕪湖市人民政府又稱(chēng)北京城建公司申請(qǐng)復(fù)議超過(guò)五年期限。對(duì)此，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第四十條規(guī)定，行政處罰決定書(shū)應(yīng)當(dāng)在宣告后當(dāng)場(chǎng)交付當(dāng)事人；當(dāng)事人不在場(chǎng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，將行政處罰決定書(shū)送達(dá)當(dāng)事人。在無(wú)證據(jù)證明原蕪湖市招標(biāo)采購(gòu)交易中心管委會(huì)辦公室向北京城建公司送達(dá)了涉案行政處罰決定書(shū)的情況下，應(yīng)視為該行政處罰決定未生效。對(duì)未發(fā)生法律效力的行政行為，如設(shè)定最長(zhǎng)復(fù)議期限或起訴期限，超過(guò)該最長(zhǎng)期限行政行為即具有了拘束力、執(zhí)行力，對(duì)相當(dāng)人極為不公平，蕪湖市人民政府的該答辯理由亦不能成立。北京城建公司主張其于2023年8月1日調(diào)取材料時(shí)才知曉該行政處罰決定，故該公司于同年9月19日向蕪湖市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議未超過(guò)六十日的復(fù)議申請(qǐng)期限，一審判決認(rèn)為北京城建公司超過(guò)復(fù)議申請(qǐng)期限錯(cuò)誤，本院予以糾正。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十八條第（一）項(xiàng)規(guī)定，行政復(fù)議申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)有明確的申請(qǐng)人和符合規(guī)定的被申請(qǐng)人。《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第十五條第一款第（五）項(xiàng)規(guī)定，對(duì)被撤銷(xiāo)的行政機(jī)關(guān)在撤銷(xiāo)前所作出的具體行政行為不服的，向繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議。根據(jù)該條規(guī)定，作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)被撤銷(xiāo)的，由繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)為被申請(qǐng)人。本案中，作出蕪招管罰字〔2011〕8號(hào)行政處罰決定的原蕪湖市招標(biāo)采購(gòu)交易中心管委會(huì)辦公室已被撤銷(xiāo)，根據(jù)蕪湖市人民政府二審中提交的蕪湖市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)蕪編〔2023〕29號(hào)《關(guān)于印發(fā)蕪湖市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》，蕪湖市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)負(fù)有指導(dǎo)、協(xié)調(diào)建筑市場(chǎng)中違法違規(guī)行為的查處工作和建筑工程招投標(biāo)監(jiān)督管理工作的職責(zé)，因此原蕪湖市招標(biāo)采購(gòu)交易中心管委會(huì)辦公室的建筑工程招投標(biāo)監(jiān)督管理職責(zé)由蕪湖市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)承繼。北京城建公司對(duì)原蕪湖市招標(biāo)采購(gòu)交易中心管委會(huì)辦公室作出的行政處罰決定不服申請(qǐng)行政復(fù)議，應(yīng)以蕪湖市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)（現(xiàn)蕪湖市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局）為被申請(qǐng)人。故蕪湖市人民政府作出的被訴駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定認(rèn)為蕪湖公管局為被申請(qǐng)人主體不適格，并無(wú)不當(dāng)。

雖然北京城建公司就涉案行政處罰決定向蕪湖市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，但從其復(fù)議請(qǐng)求及理由來(lái)看，其主要是對(duì)該處罰決定中的“建議蕪湖市政府采購(gòu)代理處按招標(biāo)文件等規(guī)定沒(méi)收北京城建公司此次交納的投標(biāo)保證金及誠(chéng)信保證金”不服。對(duì)此，該項(xiàng)內(nèi)容僅是建議，不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，并未直接為北京城建公司設(shè)定權(quán)利義務(wù)。北京城建公司對(duì)行政處罰決定書(shū)中的建議內(nèi)容不服申請(qǐng)行政復(fù)議，不屬于行政復(fù)議受理范圍。事實(shí)上，蕪湖市政府第一招標(biāo)采購(gòu)代理處在涉案行政處罰決定作出后，作出了《招投標(biāo)活動(dòng)保證金收款通知書(shū)》并將北京城建公司交納的保證金上繳，因此直接影響北京城建公司權(quán)利義務(wù)的是蕪湖市政府第一招標(biāo)采購(gòu)代理處的該后續(xù)行為，北京城建公司若對(duì)此不服，可依法另行申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。

綜上，一審判決駁回訴訟請(qǐng)求并無(wú)不當(dāng)，本院予以維持。北京城建公司的部分上訴理由不能成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

案件受理費(fèi)50元，由上訴人北京城建建設(shè)工程有限公司負(fù)擔(dān)。

本判決為終審判決。

審判長(zhǎng) 王玉圣

審判員 宋 鑫

審判員 蔣春暉

二〇一九年九月二十三日

法官助理石音

書(shū)記員奚雨杭

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