無效行政行為存在“明顯而重大”的違法事由，比一般的違法行政行為嚴重得多，社會危害性也大得多，但人們對無效行政行為的認識卻比較陌生，這主要是因為無效行政行為在理論和制度上的探索比較晚。“無效行政行為”概念是2000年才出現(xiàn)的。當(dāng)年最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》規(guī)定，被訴具體行政行為依法不成立或者無效的，人民法院應(yīng)當(dāng)作出確認被訴具體行政行為違法或者無效的判決。2023年和2023年行政訴訟法的修改，正式將“無效之訴”寫進了法律，該法規(guī)定，行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請確認行政行為無效的，人民法院判決確認無效。這是首次從立法上確立了“確認行政行為無效”這一判決方式。相應(yīng)的司法解釋也對行政行為的無效之訴作出了程序上的進一步完善。

盡管在法律和司法解釋中有所涉及，但在我國既無統(tǒng)一的行政程序法，又無行政法總則的立法背景下，“行政無效”尚無統(tǒng)一的定義和固定情形，“行政無效”制度也并未在實體法中真正確立。最高人民法院的司法解釋只是表明，行政行為無效與行政行為不成立是兩種不同形態(tài)；行政訴訟法第75條也只是表明了，實施行政行為的主體不具有行政主體的資格，或者行政主體實施行政行為“沒有依據(jù)等重大且明顯違法”的行政行為，屬于無效行政行為。我國的一些某一管理領(lǐng)域的實體法也只有一些零星規(guī)定，如根據(jù)稅收征收管理法第33條，地方各級人民政府、各級人民政府主管部門、單位和個人違反法律、行政法規(guī)規(guī)定，擅自作出的減稅、免稅決定無效；根據(jù)農(nóng)村土地承包法第58條，包括行政機關(guān)在內(nèi)的組織或工作人員強迫進行土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓或者土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的，該互換、轉(zhuǎn)讓或者流轉(zhuǎn)無效；根據(jù)土地管理法第79條，無權(quán)批準(zhǔn)征收、使用土地的單位或者個人非法批準(zhǔn)占用土地的，超越批準(zhǔn)權(quán)限非法批準(zhǔn)占用土地的，不按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途批準(zhǔn)用地的，或者違反法律規(guī)定的程序批準(zhǔn)占用、征收土地的，其批準(zhǔn)文件無效；根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法第39條，規(guī)劃條件未納入國有土地使用權(quán)出讓合同的，該國有土地使用權(quán)出讓合同無效；根據(jù)行政處罰法第38條規(guī)定，行政處罰沒有依據(jù)或者實施主體不具有行政主體資格的，行政處罰無效。違反法定程序構(gòu)成重大且明顯違法的，行政處罰無效。在行政實體法尚未對“行政無效”制度作出統(tǒng)一規(guī)范之前，我們迫切需要從理論上對“行政無效”概念和情形進行探討和推進。

那么，如何理解無效行政行為的“無效性”呢？這里是指：一是自始無效。不論該行政行為什么時候才被確認無效，無效的時間必須從該行政行為作出之日起算；二是當(dāng)然無效。無效行政行為的“無效性”是由該行政行為本身重大且明顯的違法性所決定，包括人民法院在內(nèi)的有權(quán)機關(guān)依法確認其無效，僅僅是對該行為本身事實的宣告而已。三是絕對無效。即該行政行為所包含的意思表示完全不被法律承認，各方當(dāng)事人可以視作該行政行為不存在和從未存在過。

無效行政行為“無效”的絕對性，賦予了相對人及利害關(guān)系人對無效行政行為具有兩項權(quán)利：對抗權(quán)和不受期限限制的訴權(quán)。首先，由于無效行政行為具有重大且明顯違法的特征，判斷起來相對容易，相對人及利害關(guān)系人在任何階段都可以拒絕執(zhí)行無效行政行為，不因拒絕而被追究責(zé)任。如城市執(zhí)法局要對當(dāng)事人行政拘留15天，當(dāng)事人有權(quán)不服從；其次是不受期限限制的訴權(quán)。有權(quán)機關(guān)確認某無效行政行為無效，或者當(dāng)事人對該無效行政行為提起“無效之訴”，不受起訴期限和其他期限的限制。有權(quán)機關(guān)確認某行為無效，或者當(dāng)事人要求有權(quán)機關(guān)確認某行為無效，任何時候都可發(fā)動和進行。

無效行政行為是一種重大且明顯的違法行政行為。它既包括實體行為，也包括程序行為；既包括侵益行為，也包括授益行為；既包括羈束行為，也包括裁量行為。

就具體情形而言，主要包括：一是作出行政行為的組織無行政主體資格的。行政行為必須由行政主體作出，而行政主體包括行政機關(guān)或得到法律法規(guī)授權(quán)的其他社會組織。不具有行政主體資格的組織作出的行政行為是無效行為。二是行政主體實施行政行為明顯超越法定權(quán)限的。行政職權(quán)法定，并且任何職權(quán)都有邊界。行政權(quán)限包括行政主管權(quán)、行政管轄權(quán)和行政決定權(quán)。明顯超越法定權(quán)限的行政行為屬于無效行政行為。三是就法律保留事項作出行政決定而無法律依據(jù)的。應(yīng)當(dāng)由國家法律作出規(guī)定的事項屬于法律保留事項，這由立法法和其他法律作明文規(guī)定。沒有具體法律依據(jù)，行政主體就這些“法律保留事項”作出決定的，屬于無效行政行為。四是沒有法律依據(jù)剝奪和限制公民的基本權(quán)利的。公民的權(quán)利可分為一般權(quán)利與基本權(quán)利。公民的基本權(quán)利由憲法直接設(shè)定并受法律的嚴格保護。沒有法律依據(jù)，剝奪或限制公民的基本權(quán)利是無效的。五是行政行為的內(nèi)容明顯違反法律和行政法規(guī)的強制性規(guī)定的。違反法律和行政法規(guī)的強制性規(guī)定無效，這是民法和行政法共同遵循的規(guī)則。這里的強制性規(guī)定是指由法律或行政法規(guī)設(shè)定的義務(wù)性規(guī)范（禁止性規(guī)范與命令性規(guī)范），行政機關(guān)或相對人都必須絕對遵循，違反了會導(dǎo)致嚴重法律后果的規(guī)定。六是行政行為內(nèi)容和實施明顯違反公序良俗的。公序良俗，即公共秩序與善良風(fēng)俗的簡稱，具體包括：國家和社會公序；市民社會善良風(fēng)俗習(xí)慣；他人人格尊嚴；家庭道德關(guān)系準(zhǔn)則；其他公序良俗。我國民法典第153條第2款規(guī)定，違背公序良俗的民事法律行為無效。行政行為違反公序良俗的，也應(yīng)當(dāng)無效。七是行政行為的實施會導(dǎo)致行政機關(guān)或者他人犯罪的。犯罪是最嚴重的違法行為。如果行政行為的實施會導(dǎo)致行政主體自身或者他人犯罪的，說明該行政行為具有極端的違法性，當(dāng)然無效。八是行政行為的實施會導(dǎo)致民事關(guān)系無效的。行政行為不僅會導(dǎo)致行政關(guān)系的成立、變更或消滅，同時也會大量地導(dǎo)致民事關(guān)系的成立、變更或者消滅，如行政機關(guān)的婚姻登記（行政行為）會導(dǎo)致婚姻關(guān)系（民事關(guān)系）的成立、變更或者消滅。如果一個行政行為會導(dǎo)致相關(guān)民事關(guān)系無效的，該行政行為同樣無效。九是行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實現(xiàn)，會導(dǎo)致“行為不能”的。如行政機關(guān)要求當(dāng)事人作出一種互為因果的行為，當(dāng)事人在客觀上是無法做到的。十是因相對人的犯罪行為導(dǎo)致該行政行為作出的，或者行政行為因行政主體與相對人或者第三人惡意串通而作出并損害國家和公共利益的。這種背景下的行政行為同樣無效。十一是明顯違反法定主要程序而導(dǎo)致行政行為明顯違法的。

厘清無效行政行為的情形，完善無效行政制度，旨在更好保護公民合法權(quán)益，培植公民的權(quán)利觀念，也有利于加強對行政機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督，有利于培養(yǎng)行政主體責(zé)任感，從而更好地促進依法行政。